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Mejorando la Casa
Lo bueno y lo malo de la Reforma Tributaria

Entrevista con Eduardo Montealegre, Ministro de Hacienda
“El que debe de pagar... pague, y el que puede pagar más... pague más”

*Ana Victoria Portocarrero Lacayo
victoria@elobservadoreconomico.com

Eduardo Montealegre

Tal y como si se tratara de la edificación de nuestra casa, tanto el gobierno como distintos actores importantes dentro de la economía, han pasado los últimos meses revisando y proponiendo de manera muy cuidadosa, distintos cambios dentro de la estructura fiscal de Nicaragua. El Comité Técnico presentó una propuesta formada por cuatro pilares fundamentales.

La Reforma Tributaria, la Carrera Administrativa, el Código Tributario y la Ley Presupuestaria, son las columnas de las que depende que esta sea una Reforma Fiscal, y no un nuevo parche dentro de la Estructura Tributaria del país. De la inclusión de estos cuatro pilares en la Ley, depende la efectividad de la Reforma.

Ya está aprobada la Reforma. Solo nos falta dar por inaugurada la nueva casa. ¡Un momento! Antes de mudarnos, echemos un vistazo para ver si es una construcción segura...
Dejemos a los arquitectos de la reforma hablar sobre el tema.

Pausado en su hablar y con un semblante de satisfacción, el ministro de Hacienda y Crédito Público, Eduardo Montealegre abrió las puertas de su oficina a EOE, a fin de ahondar sobre el tan debatido tema de la Reforma Fiscal.

A criterio suyo, el alma de esta reforma no es meramente recaudatorio, sino que es una herramienta para atenuar el sesgo regresivo del sistema tributario actual, así como para impulsar la producción y las exportaciones del país.

A continuación un extracto de la entrevista:

¿De qué manera la Reforma Fiscal que se está impulsando está conectada con la Estrategia Nacional de Desarrollo (aún en borrador)?
Hay cuatro elementos importantes en el país. Nicaragua tiene uno de los déficit fiscales en relación con el Producto Interno Bruto más altos del mundo. La deuda externa e interna per cápita es sumamente alta. Tenemos un déficit en la balanza comercial gigantesco, las importaciones son más del doble de las exportaciones. Y por último, si se ve el mapa de Nicaragua, hay lados de extrema pobreza, otros de media pobreza, otros de pobreza baja, pero todos los departamentos del país llevan el elemento de pobreza. Entonces, el logro a largo plazo de la sostenibilidad fiscal se complementa con el crecimiento económico que se generará con la Estrategia Nacional de Desarrollo.

¿Qué sectores participaron en la creación de la Propuesta presentada al Ministerio de Hacienda?
El Comité Técnico estaba conformado por dos personas que eran el doctor Julio Francisco Báez y el doctor José Luis Medal, como los expertos nacionales para asesorar o para coordinar ese esfuerzo en conjunto con la Dirección General de Ingresos, la Dirección General de Aduanas y el Ministerio de Hacienda. Este grupo se reunía semanalmente con un grupo de economistas, de representantes de varios sectores económicos, de la Coordinadora Civil, y algunas otras personas. Estas reuniones eran para discutir las ideas que ese Comité Técnico traía, basándose en su experiencia y en tres estudios que se habían hecho en Nicaragua a lo largo de los últimos tres años. Después de que este Comité presentó la matriz formal, los abogados comenzaron a elaborar el proyecto, reflejando lo que dice la matriz. De ahí obviamente hay ideas que le gustan a unos e ideas que no le gustan a otros. Los representantes del COSEP por ejemplo, dicen que esta es la Reforma Tributaria más consultada que ha habido.

El plazo que dio el FMI para la aprobación de la Reforma fue hasta el mes de junio, sin embargo se piensa aprobar la misma durante la última semana de abril, ¿cuál es la razón de esto?
La aprobación depende de la Asamblea. Nosotros tenemos de plazo con el Fondo Monetario hasta el 30 de junio, pero por otro lado, como van una serie de gastos en una reforma al Presupuesto (General de la República) paralelamente con ella, entre más rápido entre la reforma no tenemos que buscar tantos ingresos para financiar los gastos de este año, porque tenemos dos meses más de impuestos, lo cual nos ayuda.

Dentro de la propuesta hecha por el Comité Técnico se hace énfasis en la necesidad de impulsar la carrera tributaria, ¿de qué manera se acoge esto dentro del proyecto de Ley presentado por el Gobierno?
Existe un compromiso. Estamos trabajando en formular una propuesta de Carrera Tributaria, la que será presentada en los próximos 45 días al igual que la Ley de Responsabilidad Fiscal, que limita el endeudamiento externo, limita los gastos, etc.

Al pasar la Canasta Básica de tasa cero a exenta, ¿se corre el riesgo de que suban los precios de la misma?
El Gobierno decidió que todos los productos de la Canasta Básica iban a estar exentos de impuestos. Ahí hay una diferencia entre lo que el comité técnico recomendó y lo que el Gobierno propone. En segundo lugar, se eliminó toda la tasa cero, pero se dejaron exentos la materia prima, los materiales y los bienes intermedios que se utilizan para confeccionar un producto de canasta básica, para no afectar los precios. Es importante señalar que cuando se puso toda la Canasta Básica en tasa cero en septiembre del año pasado, no bajaron los precios. Eso lo que indica es que al estar en un mercado de libre competencia, las empresas en teoría económica tienden a poner el precio más alto posible. Si las empresa suben el precio van a venir más productos importados y le van a quitar mercado por lo tanto las empresas van a balancear.

Algunas medidas fueron criticadas por el sector privado, sosteniendo que se afectará la competitividad de este sector, ¿cuál es la respuesta del Gobierno a esta aseveración?
En primer lugar cualquier cuestión tributaria es dura, los impuestos a nadie le gusta pagarlos, por eso se llaman impuestos y no voluntarios.

En segundo lugar la competitividad tiene que venir más de la productividad y rentabilidad de los sectores. Si uno está en un sector que es rentable y que es productivo, lo que hacen los impuestos es compartir esa riqueza con los más pobres. Lo que tenemos entonces que hacer como sector privado es enfocarnos en aquellos mercados que son rentables, ver como ser lo más competitivos posible, que elevemos ganancias para que de las ganancias se paguen los impuestos que necesitamos. Por eso la importancia de que el sistema tributario sea basado más en impuestos directos que en impuestos indirectos.

¿Se encuentra satisfecho con el resultado final de la Reforma?
Es difícil decir eso, pero creo que esta Reforma va a traer grandes beneficios para Nicaragua. Uno, nos permite asegurarnos de que logremos la condonación de la deuda. Esta Reforma Tributaria no es lo único que nos va a permitir la condonación de la deuda, pero sin esta Reforma Tributaria no podemos lograrla. Dos, nos asegura que vayamos ordenando más las finanzas públicas, eso nos permite traer mayores recursos de afuera y si hay más ordenamiento de las finanzas públicas y si hay más estabilidad macroeconómica también viene más inversión privada.

Entrevista con Julio Francisco Báez, Miembro del Comité Técnico
“Reforma Fiscal abarca la Reforma Tributaria, Carrera Administrativa, Código Tributario y Ley Presupuestaria”


Julio Francisco Báez

Uno de los arquitectos de la Reforma y de los expertos más reconocidos en materia fiscal en nuestro país es quien, con la estructura de una cátedra magistral, explica a EOE sobre varios de los aspectos de la Reforma que más saltan a la vista para los que han seguido este proceso. Enfocado tanto en lo positivo como en los que él mismo denominó “pendientes” de la Reforma, revela la verdadera calidad de la misma desde dentro de esta, como uno de los miembros del Comité Técnico Asesor. A continuación sus reflexiones:

Las columnas fuertes
Sus alcances son positivos, primero en cuanto a los objetivos de la Reforma. A pesar de que lo que se planteó, de introducirle un sesgo más progresivo, proexportador, con mayor equidad fiscal, no fue cumplido como lo establecía el Comité Técnico, sí debe señalarse que de cada uno de esos elementos se incorporan cosas en la Reforma. Dicho de otra manera, esta reforma, por vez primera va más allá de lo recaudatorio, que había sido el eje del gobierno Bolaños en materia de legislación financiera tributaria.

En esta ocasión es indiscutible que estamos en presencia de una reforma que, en primer lugar, va aportar una recaudación mayor. Es responsable asegurar que las metas andan por el orden de los 1.7 puntos del PIB. Ese es un elemento que hace diferencia de las reformas anteriores.

Otro elemento positivo es que, por vez primera, se trató de relevar lo técnico por encima de opciones políticas que contaminan una reforma tributaria. Aunque al final fue objeto ya de un debate estrictamente político en la Asamblea Nacional, en sus inicios un Gobierno por vez primera incorpora a técnicos independientes para que opinaran sobre eso y una gran parte de las propuestas del Comité Técnico se hicieron eco en el proyecto de Ley.

El Comité Técnico, aclaro, se encargó de diseñar una propuesta de Reforma Tributaria que tendría que encarnarse en una Ley. La Ley la elaboró el Ministerio de Hacienda, y la Propuesta la hicieron los técnicos. Eso es algo que vale la pena destacar, independientemente de que entre la propuesta que hicieron los técnicos y la Ley hubieron algunas diferencias, y de que entre lo que entró a la Asamblea y salió hubieron otras diferencias.

Otra cosa importante es que el Gobierno de la República abrió posibilidades para que se presentaran propuestas alternativas a la del Comité Técnico y, curiosamente, solo una organización presentó una propuesta —que dicho sea de paso tanto el Gobierno como el Comité Técnico la calificaron de excelente—, que fue la propuesta de la Coordinadora Civil, escrita por el Licenciado Adolfo Acevedo Vogl. En este sentido, a título personal yo he sido un crítico severo de otras instituciones y organizaciones, que tuvieron mucho tiempo para quejarse y no tuvieron tiempo para proponer cosas.

En el caso del objetivo de la equidad, puede señalarse dentro de lo positivo pero también muy parcialmente. Se manejó muy profusamente la ventaja a favor de los asalariados, de ahora poder reducirse el cálculo del IR contra el ingreso nominal Bruto el aporte de Seguridad Social. Eso está, sin embargo no se actualizó la tarifa del IR para las personas naturales. No eran excluyentes ambos beneficios. Estudios serios como el del profesor Juan Carlos Gómez Sabaini, señalaban la necesidad de actualizar esa tarifa, ya que debido a la devaluación, está absolutamente rezagada desde hace seis años.

Las columnas débiles
Uno de los puntos débiles es que hizo falta aprobar simultáneamente la Ley de la Carrera Tributaria, incluso, si no como Ley, por lo menos como un título de la Ley. ¿Qué quiere decir esto? Cómo reclutar, cómo profesionalizar, cómo promover, cómo actualizar a los recursos humanos.

Las últimas tres reformas tributarias, prácticamente en todos los años 90, presentaron a este respecto compromisos que son declaraciones de principios y que no pararon en nada. Esa fue la razón por la cual no tuvo éxito en la Asamblea Nacional el artículo 2 del proyecto de Ley, que era una disposición donde se le asignaba mayor presupuesto a la administración tributaria, y se señaló en la Asamblea que no podía estarse asignando presupuesto sin una estrategia de recursos humanos. Ese es uno de los puntos débiles pero no perdidos.

El Gobierno habló de una Reforma Fiscal y no de una Reforma Tributaria. Reforma Fiscal abarca la Reforma Tributaria, pero también la Carrera Administrativa, el Código Tributario y la Ley Presupuestaria.

El Código Tributario es un desafío porque el Código va más allá que un cambio de impuestos, son normas de fondo.
La Reforma Tributaria es lo que salió y a los otros tres pilares le pusieron un plazo. Si la Ley dice que dentro de un plazo específico se van a presentar las tres cosas que están pendientes, yo me siento ya compensado en gran medida.

Está pendiente de materializase en Ley lo que se propone.
A mi juicio, el punto más débil de la Reforma es que en la Asamblea Nacional, tanto el Ejecutivo como la mayoría de los diputados, aflojaron mucho en lo concerniente a la restricción y control de las exoneraciones. Entonces, por la marcha exitosa que llevaba la negociación y por la presión de grupos en la Asamblea, se hicieron muchas concesiones y comenzó a ampliarse el abanico de las exoneraciones. Esta es una contradicción y una lástima, porque por vez primera un gobierno llega a una Reforma Tributaria con un inventario completo de las exoneraciones. Había muchos sectores favorecidos de la manera más innecesaria e inequitativa. El talón de Aquiles fueron las exoneraciones. Esa fue la batalla del Comité Técnico. Nuestra primera venta fue la integralidad de la Reforma, nuestra segunda venta fue: exoneraciones. Esta es una inmensa zona franca señores, y por ahí se aflojó la reforma.

Otra limitante de la Reforma, pero esta vez de forma deliberada, es que no se tocaron algunos ámbitos, porque cuando se han tocado ha sido con mal suceso, por ejemplo, lo municipal. Una Reforma Integral debió haber tomado en cuenta lo municipal.

Otro tema que no se tocó es la tributación al combustible en Nicaragua. Esto está señalado muy bien por Juan Carlos Gómez Saibaini, lo señala el Fondo Monetario Internacional y en algunos otros estudios. Esos estudios dicen que hay que quitar el efecto conglobado al combustible, y para estimular y reactivar la economía permitir de que sea por el IVA el gravamen al combustible, para que se pueda incorporar como un costo de producción que hasta ahora no se hace. ¿Por qué no se puso así una cosa tan racional y que la dicen todos los estudios? Porque eso significaba una pérdida fiscal, en el corto plazo, extraordinariamente grande. Entonces, un factor de ordenamiento en el corto plazo es un factor de pérdida fiscal. Su no rentabilidad en el corto plazo aconsejó mejor no tocarlo, pero que quede claro que se trató de uno de los grandes capítulos pendientes de la reforma.

Las zonas francas es otro gran tema. Eso tampoco se tocó, ¿Por qué? Por razones de políticas regionales en materia de zonas francas. Las ventajas que tiene Nicaragua por ser uno de los países con más altos índices de pobreza, que están posibilitados de mantener esos escudos fiscales, aconseja aprovecharlos. Hubo también, razones políticas internas, de tal manera que ese mundo de las zonas francas no se tocó, aunque el comité técnico recomendó que la proliferación de zonas francas era peligrosa en torno a una atomización territorial de las exoneraciones. Se recomendó que hubiera una concentración territorial de las zonas francas privilegiando a las zonas más pobres.

Las grandes alertas
Seguimos haciendo reformas sin estar asidos a lo más importante de una reforma, que es la problemática económica del país. La Estrategia Nacional tiene muchos hijos. Uno de sus hijitos es la Política Tributaria y en general la política fiscal y aquí estamos poniéndolo al revés. La visión estrecha de concebir esta reforma fiscal (si llega a ser fiscal por las otras leyes) o tributaria (si se queda en tributaria), de esperar de ella el factor de reactivación de la economía, es un error de concepción, es un error técnico estructural, un error profundo, creer que la reforma fiscal es la llave de desarrollo económico.

Esa concepción debe ser sustituida por una reingeniería fiscal de las empresas. Las empresas deben ordenar su estructura en atención a este cambio. Porque así como la globalización establece condiciones en la lógica económica de todos los países, una Reforma Fiscal establece condiciones en la lógica económica de todas las empresas. La reforma no es una discusión parlamentaria, la reforma es un paquete, pero un paquete en movimiento. Esto implica que las empresas están obligadas a una reigeniería fiscal. Las empresas que no hagan un alto en el camino, y no se conozcan al dedillo todos y cada uno de estos cambios, están condenadas a perder dinero.

Los reglamentos
El otro gran desafío es el siguiente. La Ley no lo es todo, es la esencia del cambio, pero ese cambio se lleva a la práctica a través de un puente procedimental, adjetivo, operativo, regulatorio, normativo, que son los reglamentos y las normas administrativas.

Hay cuatro leyes aquí, la Ley Madre que es la ley de Equidad Fiscal, la ley del IR, la ley del IVA y la ley del ISC, todas tienen que estar reglamentadas. Puede entrar en vigencia la Ley y que no tenga donde respaldarse. Muchas cosas pueden aplicarse sin reglamentos, pero como se trata de una Reforma que se traslapa entre dos períodos fiscales, se necesita mayores aclaraciones y normas técnicas. Hay una reforma en septiembre, otra en febrero y otra ahorita, ¿cómo se aplica esto? Espero que no se concentre el gobierno en pensar únicamente en el reglamento para recaudar, porque va a ser una tentación discrecional.

De esta manera se pueden perder algunos objetivos. Por ejemplo, con el objetivo proexportador, el cual trae la Reforma, si no se pone dentro del reglamento lo que dijo el presidente, que estos incentivos van a llegar no solo al exportador sino al último productor, y de cómo va a llegar exento en la cadena productiva la canasta básica, de no especificar cómo se hará dentro del reglamento no tendrá el efecto deseado.

 

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