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Nicaragua, el país de las maravillas

El camino del Plan Nacional de Desarrollo

Ana Victoria Portocarrero
victoria@elobservadoreconomico.com

Alicia: Señor Gato, estoy perdida, ¿Me puede decir usted cuál es el camino que debo tomar?
Señor Gato: Con gusto... pero antes dime hacia dónde te diriges
Alicia: Lo que necesito es salir de aquí, no importa a que lugar vaya.
Señor Gato: Entonces Alicia, puedes tomar cualquier camino...

El Gato, con buenas o malas intenciones pudo haber mandado a Alicia a cualquier lugar, puesto que ella al no saber adonde iba, hubiese encontrado lo mismo transitar cualquier camino. A Nicaragua, a juicio de muchos, le ha pasado algo similar. Siendo un país con tantas dificultades, ha necesitado de la ayuda y la guía de otros para caminar hacia algún lugar. Para muchos, estos caminos han sido impuestos, innecesarios e injustos; para otros, la única manera de no seguir perdidos... pero todos, en general, concuerdan, que nuestra Alicia, no ha tenido idea para donde quiere ir.
La situación anterior, por primera vez en años, estaría cambiando. Nicaragua ya tiene una propuesta de lo que desea como país: el Plan Nacional de Desarrollo. Para que sea una realidad aún falta mucho que discutir y ponerse de acuerdo, pero ya está dado el primer paso, y el segundo, a diferencia de antes, será en la dirección que, como país, decidamos.

¿Y si Alicia continúa sin rumbo?
De continuar tal y como estamos, en algunos años el panorama podría ser peor que el actual. De acuerdo a modelos dinámicos de simulación del comportamiento de la economía nicaragüense para los próximos 11 años, si no se hace algo en este momento, podríamos encontrarnos con un escenario compuesto por insostenibilidad fiscal, externa, social, ambiental, e institucional y política.

Si sumamos el problema del endeudamiento público (aún alcanzando el punto de culminación de la Iniciativa HIPC), a la cada vez mayor brecha entre importaciones y exportaciones, a la irracionalidad con la que se están explotando los recursos naturales, a los problemas crónicos de desempleo y pobreza, al crecimiento de la población, a la mala distribución de la riqueza, y a las debilidades institucionales del país, está muy claro que la marea se está llevando este barco a un punto sin salida.

Para cambiar esto, el PND propone cambios importantes no solo específicamente en aspectos de política económica, sino, cambios de visión profundos, así como el logro de un acuerdo social, sobre la base de nuevas creencias.

¿Mercado o Estado? Eh ahí el dilema...
Un desarrollo verdadero no puede estar desligado del concepto de libertad e igualdad. Estos conceptos han sido manejados de tal manera que la anteposición de uno sobre el otro ha traído resultados más negativos que positivos al país. Es decir, se ha pasado de una economía en la que el Estado tomaba todas las decisiones, lo cual limitaba la libertad individual para garantizar la igualdad, a una economía en la que la mano invisible del mercado es la que decide, garantizando la libertad a costa de la igualdad. En la actualidad, la desigualdad en la distribución y oportunidades de acceso a la tierra, al financiamiento y a la inversión en capital humano, es evidente. De continuar esta situación no podremos hablar de desarrollo, sino, quizás, únicamente de crecimiento. Bajo esta premisa, el PND propone llegar a un “sistema económico en el cual se preserven las ventajas del sistema de mercado (eficiencia económica y libertad individual), pero en el cual el Estado genere mecanismos —sostenibles y creíbles— para asegurar crecimiento económico y una reducción gradual, pero significativa de las diferencias existentes en la distribución de la riqueza.”

En este sentido el PND propone no sólo más economía de mercado, a través de la apertura comercial y los mecanismos de mejora de la competitividad; sino, intervenciones estatales más eficientes, que promuevan un ambiente adecuado para la mejora de la calidad de vida de todos los y las nicaragüenses.

Tomando así, un papel más activo, el Gobierno propone dentro del Plan, las líneas básicas de la política macroeconómica de corto y mediano plazo.

No más de lo mismo, Alicia
Entre algunos de los cambios propuestos en el PND se encuentran el fortalecimiento del sistema financiero, de las instituciones de control, del Banco Central de Nicaragua (BCN) en términos de su autonomía, el alineamiento de la política macroeconómica, la búsqueda de la sostenibilidad fiscal de largo plazo y la reorientación de la política de inversiones públicas.

Entre el 2002 y el 2003 se ha avanzado en el ordenamiento financiero del país. Sin embargo, al Gobierno le preocupa que el crecimiento económico que se puede generar con el comportamiento de la economía bajo el escenario que plantea el FMI, no es el suficiente para lograr las metas de la estrategia de reducción de la pobreza, lo cual plantea un problema de insostenibilidad económica. Esto es así puesto que el ajuste del gasto público para cumplir con los requerimientos del FMI, ha recaído sobre la inversión, para poder hacer frente al pago de la deuda interna. En este sentido, siempre que el ajuste fiscal tenga como fin el ajuste de las reservas internacionales, el Gobierno no podrá hacer uso de los recursos externos para llevar a cabo su programa de inversiones públicas.

La sostenibilidad fiscal de largo plazo depende de cuatro factores principales: la reducción del stock de la deuda pública, un mayor flujo de inversión, un aumento importante del PIB empujado por mayores exportaciones, y una mejor productividad y competitividad. En el caso del programa del FMI, se prioriza únicamente la condonación de la deuda externa y el ajuste fiscal, descuidándose el resto de los factores importantes.

Otro de los aspectos a destacar dentro de la política macroeconómica, será la creación de las condiciones de competitividad para el sector privado, a través de una política de inversiones públicas más identificada con la formación de capital fijo e inversión en capital humano. En este sentido, la sostenibilidad fiscal de largo plazo se alcanzaría con recursos externos concesionales en el corto plazo.

Es importante resaltar, que paralelo a los cambios estructurales del sistema financiero nacional, y al alineamiento de la política macroeconómica, el Gobierno va a reforzar las condiciones para una dolarización oficial de la economía.

Dígame señor gato, ¿qué camino recomienda?
De acuerdo a los diagnósticos del Gobierno, estudios realizados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, así como de expertos en política macroeconómica en Nicaragua, en términos monetarios, debe seguirse caminando en la dirección que se ha venido haciendo, es decir, continuar con el proceso de negociación de la deuda interna; terminar el proceso de liquidación de activos en manos del BCN, iniciar un proceso de limpieza del balance del BCN trasladando al Ministerio de Hacienda la deuda interna y resto de pasivos que tengan relación con las quiebras bancarias y revisar la política de encaje legal a un mínimo, de acuerdo al resto de los países de Centroamérica.

La política crediticia, deberá procurar tanto la estabilidad como el crecimiento económico. Por un lado, la política de crédito del BCN, respecto al Gobierno dejará de ser fuente de financiamiento del déficit fiscal, y por otro el Gobierno no sacrificará sus programas sociales y de inversión pública para sostener las reservas del BCN. Asimismo, el Gobierno promoverá el fortalecimiento del Fondo de Crédito Rural (FCR) y la Financiera Nicaragüense de Inversiones (FNI), entre otras acciones.

En términos fiscales, es relevante que se continúe profundizando el tema de la reforma tributaria, con el fin de ampliar la base tributaria, reducir la tasa de impuestos, apoyar las exportaciones, y tener un sistema más equitativo.

A su vez, el programa de inversiones públicas del Gobierno se tornará más agresivo, sobre todo en lo referente a construcción de infraestructura, aunque esto implique un mayor déficit fiscal financiado con recursos externos que ya están gestionados y aprobados.

Los cambios principales en términos de política cambiaria se basan en detener la desaceleración de la tasa de devaluación, reduciéndola a un cinco por ciento en 2004, para anclarla a continuación. Una vez que se logren las condiciones necesarias en términos fiscales, monetarios, etc, se evaluarán las opciones de política cambiaria, tales como la dolarización.

Los pasos siguientes
Según Horacio Rose, el Plan deberá estar terminado para inicios del próximo año. Antes de eso, se necesitan las propuestas concretas de la sociedad. Asimismo, se necesita pasar por un proceso de consulta con la comunidad internacional para recibir sus reacciones antes del grupo consultivo de octubre. Las consultas en los departamentos seguirán haciéndose, así como con la iniciativa privada, los poderes del Estado y los partidos políticos.

Quizá el PND no nos lleve específicamente a un paraíso, pero el hecho de llegar a ser en unos años un país sostenible, fiscal, externa, ambiental, institucional, y socialmente ya es bastante alentador. Este Plan se sostiene de varios pilares, si alguno se cae probablemente no sea posible sacarlo adelante. Sin embargo, ya se dio el primer paso, el segundo, tercero y cuarto, le corresponde a la sociedad en su conjunto impulsarlos, puesto que los cambios requeridos solo serán posibles si la población exige que se lleven a cabo.

 

Los cambios fundamentales en el país de las maravillas

Tal y como lo expresa Horacio Rose en la entrevista realizada por EOE (ver entrevista), aunque en lo fundamental el Plan tiene el mismo planteamiento inicial, se profundizó en algunos puntos a raíz de las consultas con los territorios. En esta línea se otorgó un mayor espacio dentro del Plan a algunos temas tales como lo social y lo institucional. Asimismo, se estudió de manera más amplia los aglomerados a apoyarse.

Un pilar fundamental: lo Social
Los principales fundamentos que guiarán la política social de Nicaragua son: integralidad, sostenibilidad, doble focalización, corresponsabilidad participativa, descentralización y equidad.

El PND propone una política social articulada con la política macroeconómica, mediante la cual se promueva el empleo, la inversión pública orientada a estos grupos y la redistribución de los ingresos. Asimismo, se busca aumentar la inversión en capital humano y capital social de manera coordinada y descentralizada territorialmente; mayor calidad, cobertura y eficiencia de los servicios sociales; así como una política de ampliación y mejoramiento de la infraestructura social.

Según los cálculos del Gobierno, el costo total para alcanzar las metas propuestas en educación, salud, agua y saneamiento asciende a US$ 1,421.4 millones en el período 2004-2008 y US$ 3,429 millones en los años 2004-2015. Aunque parte de los recursos estarán cubiertos en el Presupuesto de la República, existe una diferencia importante que aún está pendiente de conseguirse para cumplir las metas.

Sin cambios en las Instituciones, no se avanza
Dentro de capítulo de lo institucional, el PND expresa que las condiciones necesarias para que funcione una economía de mercado deben asentarse en un sistema de instituciones en donde se de respuesta a las demandas sociales.

A juicio de Rose, es en este pilar en donde se encuentra el principal reto del país. “Hay unos retos que tienen que ver con la competitividad y con la productividad de la nación. Y en eso creo que es importante ponerse de acuerdo sobre todo con la empresa, tanto de Managua como de los territorios. Esos son retos importantes pero no son los más difíciles. Lo que es más difícil son las reformas institucionales, porque si no lográs tener una economía de contratos que funcione, si no tenemos un sistema judicial que efectivamente aplique la ley a todos por igual, si no tenemos un sistema electoral que de confianza al ciudadano, aunque en la parte económica nos pongamos de acuerdo, estamos descuidando la parte que es fundamental en una economía de mercado que son los derechos de propiedad. El Gobierno es como catalizador, ya que participa en la reacción pero no forma parte de ella. El poder judicial es un poder del Estado, el poder legislativo y el electoral son otros poderes del Estado. Lo que está haciendo el ejecutivo es señalar que hay un problema.”

Los aglomerados
La conformación de los aglomerados de empresas, mejor conocidos como “clústers” son la base para acelerar el proceso de la transformación productiva que se persigue. Esto surge a partir de la premisa de que los aglomerados mejoran la competitividad en tres formas: reduciendo los costos de operación de las empresas; acelerando el proceso de transferencia tecnológica y promoviendo la innovación; y estimulando la formación de nuevas empresas de todo tamaño.

A diferencia del primer borrador del Plan, en este los aglomerados aumentan en número, y son: turístico, cafetalero, lácteos, manufactura ligera, telecomunicaciones, energía, construcción, productos forestales, cárnicos, minería, pesca, acuacultura, oleaginosas, raíces y tubérculos, frutas y vegetales, entre otros.

Horacio Rose, Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia de la República

Inversión pública tiene sentido donde arrastra a la inversión privada

Horacio Rose

Conversar sobre un Plan de un poco más de 400 páginas se lleva algo de tiempo. Ese tiempo lo sacó de su apretada agenda Horacio Rose, para intercambiar con EOE algunos puntos importantes de esta segunda Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo. El período de consultas parece ser prioritario para el entrevistado, lo cual da una idea sobre el espíritu del Gobierno en la elaboración del Plan. A continuación un extracto de la entrevista.

¿Cuáles son los insumos que se utilizaron para la realización de esta propuesta, y cuáles los cambios principales que se hicieron en relación a la primera?
Algunos de los insumos principales fueron las consultas con la gente, en todos los departamentos de Nicaragua, los comentarios de la comunidad internacional, de intelectuales, entre otros. En estas consultas tocamos el pulso de cómo sentía la gente desde su departamento.

En el tema social fue donde más recibimos críticas, y yo creo que el planteamiento estaba mal explicado. Eso dio lugar a que se tuvieran que hacer estudios de mayor profundidad sobre temas de población, migraciones internas, índices de marginación, etc, donde nos fuimos a siete mil 500 comunidades de Nicaragua. También se hizo un análisis, por municipio, de la productividad, en el que se revisó el PIB por actividad de cada municipio del país, así como el per cápita, lo cual nos dio un indicador de la productividad de cada municipio.

Con todos esos elementos lo que hicimos fue ordenar el pensamiento y reorganizar la manera en la que habíamos presentado las cosas anteriormente.

Seguimos sosteniendo que la inversión pública tiene sentido donde arrastra a la inversión privada y crea economías de complementariedad. Sin embargo, aceptamos que es un derecho humano fundamental que toda la población de Nicaragua debe estar provista por el Estado de algunos servicios básicos. Lo que pasa es que no se puede seguir proveyendo de la manera en la que se estaba haciendo. Dada la baja densidad poblacional, nosotros recuperamos la idea de los Centros Proveedores de Servicios, que son localidades con algún servicio básico instalado y tienen otras comunidades alrededor. Fortaleciendo a esas localidades, uno tiene más capacidad para atender las necesidades básicas de salud y educación a esas comunidades que están a sus alrededores.

¿Cómo se ligará el tema de la descentralización al tema de la clasificación de los territorios?
En los departamentos hay agencias del Gobierno que prácticamente son infuncionales. Lo que el PND plantea es desconcentrar funciones y desconcentrar recursos. Se propone hacer los centros de desarrollo productivo en donde se agruparía todo lo que tiene que ver con la producción, los centros de desarrollo social en donde se agruparía todo lo que tiene que ver con el sector social, en tanto que son responsabilidades del gobierno central y todo lo que tiene que ver con “tramitología”, en los centros de atención al público. La función fundamental de ese gobierno en el departamento será atender la producción pero contribuir a la planificación del desarrollo territorial. De lo que se trata es de apoyar a los gobiernos locales a desarrollar los planes desde una visión territorial.

El Gobierno Central lo que debe hacer es facilitar las cosas, en un proceso de negociación permanente, más democrático, más transparente, y que hace que la gente se empodere. De esta manera el Gobierno Central deja de tener el peso que tiene y empieza a compartir responsabilidades con la población.

Dentro del PND se plantea que no es suficiente con la generación de la riqueza sino con una mejor distribución de esta, ¿cómo se piensa lograr esto?
Por un lado el pastel tiene que crecer y esto hace que el empleo crezca también. El simple hecho de que exista más empleo, genera una mejor distribución del ingreso. Pero no es cualquier empleo el que estamos buscando, es empleo de mejor calidad, más productivo, con salarios creciendo al mismo ritmo que crece la productividad.

Hay un programa del Gobierno que está planteado en el Plan, que se llama “Apoyo al Desarrollo Empresarial”, en donde hay recursos públicos para ayudar a la empresa a mejorar su productividad, a vincularse con los mercados, y a ser una empresa que tenga una visión más amplia de comercio exterior.

Otro elemento que complementa esto es la creación del Banco de Desarrollo Rural, que es un banco mixto cuya función principal es proveer de recursos financieros para inversiones de largo plazo, a tasas razonables, a la pequeña y mediana empresa.

Si eso lo vinculamos con la Unión Centroamericana, con CAFTA, con un posible tratado en el futuro con la Unión Europea, entonces lo que estamos diciendo es “ahí están los mercados, aprovechémoslos, mejoremos la productividad, seamos capaces de competir y de medirnos con todos esos, hagamos las infraestructuras que se necesitan, capacitemos a la fuerza de trabajo y promovamos un sistema de acceso al financiamiento”.

La gracia de tener los aglomerados en esos territorios vinculados al mercado externo, es que eso es lo que hace que crezca el mercado interno. Cuando yo estoy vendiendo tomates por ejemplo, si yo solo voy a venderles a los supermercados La Colonia y Los Palí, a lo mejor con 500 libras a la semana están saturados, por lo que yo no tengo ningún interés en que nadie siembre tomates. Cuando ese mercado es externo, yo no solo voy a necesitar que más gente esté sembrado tomate, sino que además yo necesito cajas, empaques, ingenieros agrónomos, equipos de riego, plástico para invernadero, transporte, albañiles, constructores; lo que provoca que el mercado interno se expanda, y con esto la economía y los ingresos.

Por otro lado, está otro programa que se llama “Solidaridad”. Hay un sector de la población que está en extrema pobreza, al que el Gobierno no puede olvidar jamás. Mientras los empleos y la capacitación lleguen ahí, el Gobierno tiene la obligación de soportar a esa gente y de sacarla de la extrema pobreza. Ese programa consiste en transferencias, para ayudar a que la gente tenga capacidad para asumir los riesgos y enfrentar el futuro por ella misma con dignidad.

De lo que se trata es de hacer crecer el pastel, y distribuir el papel de otra manera, siendo más solidarios.

Con estos planteamientos podemos salir adelante, todo es que logremos compartir creencias, que tratemos de deponer nuestros intereses personales, políticos, partidarios por el bien común. Yo creo que el Gobierno lo está planteando con suficiente humildad.

Para el logro de estos objetivos, se requieren recursos, ¿cuál es el plan que tiene el Gobierno para conseguirlos?
A este Gobierno le quedan prácticamente tres años. En tres años el Gobierno va hacer su parte. Hay un programa de infraestructura, que está financiado con recursos externos. En lo que concierne al Banco y en lo que concierne a la Agencia de Fortalecimiento, Promoción y Desarrollo de las Empresas, también tenemos los recursos, la mayoría de los cuales son donaciones. Muchos de los recursos ya están en diferentes programas de Gobierno, cuyos costos son excesivos, lo que se haría es un uso más eficiente de los recursos con los que ya se cuenta. Además, se negoció con el Fondo Monetario Internacional un programa que nos da un poco más de holgura para hacer gastos de capital. Por tanto, este Gobierno tiene asegurada la parte que le corresponde, los Gobiernos que siguen deberán continuar en este esfuerzo.

Lo que va a garantizar que esto pueda continuar es la efectividad con que se trabaje de aquí en adelante. Si aquí se demuestra que esto rinde frutos, si el empleo sube, si mejoran las empresas, si hay más esperanza, si el ambiente se mejora, la gente va exigir que eso continúe.

Sin embargo, si los cambios institucionales no se producen, eso va a ser una traba complicada.

En la edición anterior de EOE se planteó la necesidad de que el Gobierno tenga un papel más activo en el tema de las remesas familiares, ¿está contemplado esto dentro del Plan?
Las mediciones más cercanas sobre el tema de las remesas pueden ser las que han hecho las Naciones Unidas, particularmente la CEPAL. Podríamos estar hablando de entre 600 y 800 millones de dólares, eso es más que nuestras exportaciones. Sin embargo, también estudios que se han hecho demuestran que más del 80 por ciento se utilizan para consumo. Lo que si se vislumbra es que, por un lado, hay que buscar como disminuir los costos de envío. En parte, la idea de un Banco de Desarrollo Rural, lleva implícita la idea de disminuir los costos de transacción de estos envíos. Con eso ya se aumenta el ingreso de la gente. Además hay que hacer programas por medio de los cuales las comunidades del exterior contribuyen al desarrollo de obras de infraestructura social. Por ejemplo hay poblados donde si no es con apoyo de la comunidad no se va a poder llevar la energía eléctrica. Si la comunidad en el exterior pone un dólar, el gobierno podría poner otro dólar. Estas son responsabilidades del Gobierno, pero lo que se está viendo es como hacer para juntar esos intereses, ya que a fin de cuentas la gente regresa.

El otro punto es tratar de regularizar, de darle ciudadanía al emigrante. Los trámites deberían de ser más rápidos, no tan costosos, que se vayan con documentos legales. Si ellos, por ejemplo, pudieran llevar permisos de trabajo a un costo razonable, se están disminuyendo los costos de emigrar y se les está dando derechos.

Sin embargo, si Nicaragua crece a esas tasas, en cuatro o cinco años vamos a tener el proceso inverso, y lo que va hacer falta aquí es mano de obra.

 

 

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