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El Presupuesto General de la República

Del dicho al hecho,
¿hay mucho trecho?

Ana Victoria Portocarrero
victoria@elobservadoreconomico.com

Fukuyama lo dijo certeramente: “En todas las sociedades económicas
que alcanzan el éxito, sus comunidades están unidas por la confianza”... Lo mismo se retoma en el Informe de Desarrollo Humano en Nicaragua 2002, Las Condiciones de la Esperanza, del PNUD: La desconfianza en uno mismo, en los demás, o en la eficiencia
de las instituciones y de los gobernantes, produce resignación ante lo que se considera inevitable o imposible de cambiar a través de la propia acción o del esfuerzo colectivo.

Los estudios y experiencias sobre el tema de la confianza ya se han hecho bastante notorios. Así por ejemplo, hoy se habla
de la relación sumamente directa que existe entre el capital social dentro y entre las comunidades y su desarrollo. Capital social que se sustenta, en gran medida, en la capacidad que tienen los individuos, familias y comunidades para cruzar puentes que les permita incidir en los temas que les concierne. La exclusión que sufren “los pobres” de estos mecanismos, no es entonces un resultado, sino una causa de su condición.

¿Y que mejor ejemplo para probar lo anterior, que un breve vistazo a la condiciónactual de las instituciones del país? Donde la política está ocupando la primera plana de todos los diarios, y los planes pasan a rellenar gavetas.

El presupuesto: una herramienta fundamental

Definitivamente mi vecino no decide como se gasta el dinero en mi casa. Cada familia tiene su presupuesto, sabe cuantos son sus ingresos mensuales, cuales son las prioridades del mes, si la luz, el agua, la alimentación, la escuela, el pago de la deuda de la pulpería, o en algunos casos... una inversión para pavimentar el camino que la lluvia arruinó.

El Presupuesto General de la República o PGR no es nada más que eso, una decisión del país de cómo obtener ingresos y cómo distribuirlos en forma de gasto.

En eso radica la importancia del presupuesto.Tal y como lo afirma Alicia Sáenz y el equipo de la Coordinadora Civil en el documento Importancia del Presupuesto Nacional, en el Presupuesto se determinan dos aspectos económicos nacionales esenciales: por un lado, la forma en la que se van a captar los ingresos nacionales (impuestos, donaciones y deudas); y por otro, la forma en que se han estructurado los gastos nacionales, los que indican la proporción que se destina a la promoción de la producción, al incremento de los servicios públicos, a educación, vivienda, infraestructura, etc.

A su vez, el PGR tiene la función de redistribuir la riqueza por medio del gasto social, convirtiéndose de esta manera en un instrumento de justicia social. Las estadísticas del PNUD sobre el tema de la desigualdad, expuestas en el Informe sobre Desarrollo Humano 2002, son alarmantes. Nicaragua es uno de los países con el mayor índice de desigualdad del mundo, solo comparable con Brasil, Swazilandia y Sierra Leona (el país más desigual del mundo), (página 194 del IDH 2002). Este alto coeficiente de Gini, que mide la distribución de la riqueza, se disminuye gradualmente siempre que el gasto social (educación, salud, vivienda, etc) sea importante y provea a la población menos favorecida de servicios eficientes y de calidad. Lo que se puede observar en el mismo Informe, es que los países más desiguales utilizan menos proporción del PIB para la inversión en educación y salud que los menos desiguales; a la vez que se utiliza una mayor proporción del PIB para pago de deuda.

Sin embargo, la situación anterior se ha venido mejorando en Nicaragua, debido por un lado a una mejor posición en cuanto a su deuda externa (alivio interino y condonación por medio de HIPC), así como de su deuda interna (ver sección dinero). Al mismo tiempo, el Gobierno se ha mostrado más comprometido con los compromisos del programa de lucha contra la pobreza, lo que ha mejorado en cierta medida el gasto social.

¿Generando confianza o resignación?

En el caso de Nicaragua, ¿cuál es la percepción de la población sobre el PGR?

Según el índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ver cuadro ), en Nicaragua, el tema del presupuesto, ha sido objeto de trabajo de un grupo muy reducido de especialistas de las instituciones del gobierno y de la Asamblea Nacional, cerrando por tanto las puertas
al debate y la discusión por parte de la ciudadanía.

En cuanto a la transparencia presupuestaria, el estudio muestra un índice de 46.4 en una escala del 1 al 100, donde 1 es nada transparente y 100 es muy transparente. Utilizando la misma escala, se encuentra que se obtuvo solamente un 24 en cuanto a la obligación que tiene el poder ejecutivo de publicar los supuestos macroeconómicos sobre los cuales basa la elaboración del presupuesto.También baja (19) es la calificación que se le da a la calidad de la información y estadísticas en general.

Es aún más preocupante la situación cuando se aborda el tema de la participación ciudadana en el presupuesto, con un 12 como calificación; la oportunidad de la información (9.6); la evaluación de la contraloría interna (10.4); asignación del presupuesto (12); fiscalización del presupuesto (19); rendición de cuentas (14).

Ana Quirós

¿Confianza o Resignación? Puede que hasta ahora más de lo segundo... mas lo importante es que la sociedad civil, con iniciativas como la del Índice, está cambiando esta tendencia y dando a la sociedad
un instrumento no solo de diagnóstico, sino a la vez de incidencia por medio de recomendaciones concretas a los hacedores de políticas en el país.

A juicio de Ana Quirós, de la Coordinadora Civil, uno de los organismos que estuvo a cargo del estudio sobre transparencia presupuestaria
en Nicaragua, el índice puede darle pistas al gobierno sobre los puntos ciegos en el tema de la transparencia, en los que tiene que trabajar. Los temas relativos al órgano de control interno, a la oportunidad y acceso a la información, a la incorporación de la opinión de diferentes sectores y a la apropiación del presupuesto por parte de la población, son algunos de los temas propuestos en la investigación. “Tenemos poca conciencia de que ese presupuesto nos pertenece, de que esos son nuestros recursos, ya sea porque los pusimos directamente
o porque nos los están prestando o regalando. Igual que una familia decide como gasta su dinero, igual deberíamos tener en cierta medida la posibilidad de opinar sobre el del país”, afirmó Quirós.

Una sola forma de cambiar las cosas…

¿Cuántos de los 12 meses del año se escucha en las noticias la palabra presupuesto?
Ciertamente dos meses a lo sumo, noviembre y diciembre, cuando debe aprobarse. Sin embargo, lo ideal si se habla de transparencia y confianza, es que el mismo sea abordado en diferentes niveles
y a lo largo del año. Es decir, que se siga el proceso del mismo, y se incorpore a la ciudadanía en cada una de sus etapas. Dichas etapas son: formulación, ejecución y finalmente, seguimiento y evaluación.

Los niveles de participación que a según Quirós deberían impulsarse son los siguientes: Nivel Municipal: “La Ley de Régimen Municipal avanzó considerablemente. Ahora faltan dos cosas para que ésta comience a ser más efectiva: educar a los funcionarios municipales para que compartan la información y trabajar con la ciudadanía para que sepa cómo leer esta información y cómo priorizar dentro del municipio”.

Nivel Sectorial: “Existen una serie de consejos sectoriales, pero hasta ahora han tenido poquísimo que ver con el presupuesto y el gasto de su sector. Estos sectores deben ser parte de todo el proceso y tienen que ver como se van gastando los recursos en su sector”.

CONPES: “Este nivel tiene una virtud, y es que confluyen sectores diversos. El trabajo no debería ser solo entregarle algunas recomendaciones al presidente,sino más bien vigilar el presupuesto e informarle a la ciudadanía sobre el mismo”.

Asamblea Nacional: “La Asamblea debería recoger la voz de la ciudadanía y, a la vez, mantener informada a la misma. Evidentemente, eso requiere de un equipo técnico profesional, no al vaivén de los sucesos políticos partidarios”.

Contraloría General de la República: “Si uno ve cosas incorrectas, debería haber un canal donde ir y decir lo que está pasando para que ellos investiguen e informen al ciudadano lo que encuentran”.

“Una herramienta para construir ciudadanía”

La frase anterior, fue el lema que se utilizó durante la entrega y exposición del Índice de Transparencia.

Tal y como lo menciona Quirós, el Presupuesto es visto por la mayor parte de la población como un tema en lenguaje foráneo, cuya duración es de dos meses y que debe abordarse por especialistas. Sin embargo, es necesario resaltar que detrás de este instrumento se encuentran los objetivos fundamentales de política económica de la nación.

Estos, normalmente son cinco: pleno empleo; estabilidad de precios; equilibrio externo; crecimiento y desarrollo; y medio ambiente.

En el país, generalmente los objetivos más cuidados son la estabilidad de precios, o sea, la inflación y el equilibrio externo.

Para realizar un verdadero examen del presupuesto y sus implicaciones en la población, deben hacerse una serie de análisis complementarios:

El análisis económico y fiscal: mide si aumentó o no el déficit fiscal y el monto de la deuda; si se garantiza el crecimiento de la economía con el gasto público presupuestado o se logra con inversión en infraestructura; si se incrementa o disminuye el presupuesto; etc.

El análisis del proceso presupuestario:
es una descripción pormenorizada del proceso presupuestario, sus actores en cada etapa y las características del marco legal, así como el entorno político institucional.

El análisis de la política tributaria y de ingreso: reconoce las características de las fuentes de ingreso del país. Analiza las características del sistema tributario, si es regresivo o progresivo, entre otros factores.

Análisis de sectores específicos: consiste en reconocer la importancia
que se le asigna a un sector específico, como educación o salud.

Análisis de impacto:
consiste en evaluar los efectos del proceso presupuestario
en distintos grupos específicos, sectores de la economía,
etc.

Análisis y monitoreo de presupuestos municipales: se analiza la forma en la que se asigna el gasto a los gobiernos locales o municipales, así como los mecanismos y reglas para lograr esta asignación.

Todos estos enfoques de análisis del presupuesto pueden combinarse para lograr mayores elementos que permitan el debate y la incidencia, con la finalidad de definir prioridades nacionales, así como estrategias en determinados grupos o sectores económicos y sociales.

El presupuesto se convierte por tanto, en una herramienta que de ser utilizada como se debe, genera confianza en la población, misma que redunda en capital social y desarrollo.

 

Entrevista con Luis Rivas, Asesor Económico del Ministro de Hacienda

Un vistazo al presupuesto 2004

Luis Rivas

Dado que el presupuesto es un instrumento de política económica, ¿cuál es la política que está detrás de éste? ¿Se encuentra conectado con las propuestas del Plan Nacional de Desarrollo?

Hay tres niveles importantes que determinan tanto el nivel de gasto, como la composición del gasto público. El PRGF o el programa económico que está siendo respaldado por el Fondo Monetario Internacional, establece un nivel de gasto consistente con el perfil de sostenibilidad fiscal de mediano plazo
(3 años).

Segundo está la Estrategia Reforzada de Crecimiento y Reducción de la Pobreza, que en gran medida determina la composición del gasto público entre pobreza y no pobreza.

Y, además, está el Plan Nacional de Desarrollo el cual contempla ciertas inversiones estratégicas. Eso está también recogido en el programa de inversión pública para el país. De manera que la respuesta a su pregunta es sí, el Programa de Inversión Pública y el Presupuesto son consistentes con estas tres cosas, con el programa macroeconómico, con la Estrategia de Reducción de la Pobreza y con el Plan Nacional de Desarrollo.

Si uno de los puntos más importantes del Plan Nacional de Desarrollo es el apoyo a la institucionalidad, ¿cuánto de ese presupuesto será destinado para el mismo?

Yo creo que hay que distinguir en el Plan que hay dos elementos. Uno de corto plazo y lo relacionado con el 2004, es decir, como articula el Presupuesto Anual al PND en el 2004. Y en segundo lugar, cuales son los otros aspectos que no son necesariamente presupuestarios que también contempla el Plan Nacional de Desarrollo, como todas estas propuestas
y esta evaluación institucional del país, y las propuestas de los elementos que deberíamos consensuar para que el marco institucional apoye los objetivos de crecimiento y de reducción de la pobreza.

En ese sentido, el presupuesto articula la política de un año, pero no el Plan en un período de tiempo más largo.

¿Se podría pensar entonces en la necesidad de un presupuesto plurianual, sobre todo si estamos pensando en la necesidad de impulsar un PND de mediano plazo?

Este tema es bien importante, porque las reformas tributarias que se han hecho hasta ahora, han estado
enfocadas a que los ingresos fiscales, que venían cayendo, no continúen cayendo. La otra parte de las reformas que se venían implementando es reducir el gasto público, siempre con el objetivo de aumentar la eficiencia del gasto. Es decir que podamos hacer lo mismo o más con menos.

Subsecuentemente, se tienen planteadas una serie de reformas que son, precisamente, para mejorar la administración
financiera. El año que viene el Gobierno estaría introduciendo a la Asamblea Nacional una Ley de Administración Financiera que va a hacer un análisis completo del Régimen Presupuestario,
del uso de la Cuenta Única para mejorarlo, todo en vista de mejorar la transparencia y de mejorar la responsabilidad
fiscal.

También se está planteando la introducción de una Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta Ley vendría a lograr el objetivo de tener un marco presupuestario de mediano plazo, que no es más que un marco de referencia sobre el cual cada año se va aprobando la Ley Anual de Presupuesto de ese año. Sería un marco aprobado por la Asamblea Nacional de mediano plazo, en el que se establezcan límites al déficit, límites al endeudamiento, de manera que dentro de diez años no tengamos los problemas que tenemos con la deuda externa actualmente.

¿Cómo queda el tema de la descentralización ahora se que se tiene una visión de clusters y paquetes de inversión que van en dependencia de los mismos?

El proceso de descentralización está avanzando, hace poco se aprobó una ley de transferencias municipales. En la misma se dice que en el PGR se deben hacer unas transferencias que se calculan en base a los ingresos tributarios del Gobierno. Esas transferencias están incluidas en el presupuesto. Es alrededor de 400 millones de córdobas y equivale al 4 por ciento de los ingresos tributarios. La Ley estipula cómo se deben de gastar
esos recursos y cómo se debe asignar entre los distintos municipios en base a una serie de parámetros, de igualdad, de equidad, de esfuerzo de recaudación de cada uno de los municipios.

Para que el proceso sea ordenado se tiene que empezar a estudiar como se le empiezan a asignar a los municipios responsabilidades junto con los recursos que se le están dando. Estos recursos van a ir aumentando de aquí a 2010 hasta
llegar al 10 por ciento de los ingresos tributarios.

Una voz de afuera...

Aportes del Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria

Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Méjico, Nicaragua y Perú, son los 10 países que formaron parte del estudio que generó el segundo Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, mismo que es una iniciativa internacional de organizaciones civiles y académicas que estudian el presupuesto.

En Nicaragua, esta iniciativa estuvo impulsada por el Centro de Información y Servicio de Asesoría en Salud (CISAS), la Coordinadora Civil y el Grupo Fundemos.

Para el estudio se utilizaron los aportes de diputados, periodistas, académicos e investigadores y organizaciones de la sociedad civil.

Las recomendaciones que se hacen al gobierno tras el análisis de los resultados del estudio son las siguientes:

  • El gobierno necesita mejorar la comunicación acerca de los mecanismos para conocer, opinar o cuestionar el PGR.
  • El tema de calidad de la información es tan importante como el acceso y eso requiere de atención inmediata.
  • Cómo se asignan los recursos en el presupuesto debe ser un motivo de reflexión y análisis que lleva a una planificación del uso de los recursos acorde con las necesidades.
  • Implementar mecanismos para incorporar la participación ciudadana en las distintas etapas del proceso presupuestario, como lo recoge la Ley de Participación Ciudadana y la del Régimen Presupuestario Municipal.
  • El gobierno debe proveer indicadores para evaluar el impacto del gasto, no solo decir en qué se gastó,
    sino para que sirvió ese gasto.

 

 

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