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Municipios vs Gobierno Central
Un matrimonio difícil
Ana Victoria Portocarrero
victoria@elobservadoreconomico.com
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Cuentan los comalapeños que, a principios del siglo XX, las calles
del municipio eran transitadas por manadas de yeguas en celo, las mismas que relinchaban en la plaza ubicada frente a la iglesia, buscando a sus amantes. Hoy, aunque algunos pobladores aseguran que las yeguas siguen apareciendo, la mayoría se encuentra tranquila, desde que un cura del pueblo las espantó a punta de cruces.

En Quezalguaque no aparecen las yeguas en celo. Esa es una ciudad de
quetzales, según lo indica su nombre “Quetzalli-totol-hua-can”, lugar que tiene abundantes quetzales. Aunque entre yeguas y quetzales no haya semejanza alguna, Comalapa y Quezalguaque comparten una característica importante, son dos de los municipios con el PIB per cápita más bajo de Nicaragua. Así pues, mientras en el municipio de Managua cada persona produce 4 mil 601 dólares al año, los habitantes de Quezalguaque producen 871 dólares, y los comalapeños solamente 763.

Cada uno de los más de ciento cincuenta municipios del país tiene características particulares. Formando parte del mismo país, presentan dinámicas completamente distintas. Las actividades, densidad poblacional, superficie, procesos, de cada municipio conforman un centro de acción económica y social único.

Tomando en cuenta que las realidades locales son diferentes, y que los municipios tienen sus propias necesidades y potencialidades, se han desarrollado en Nicaragua procesos que destaquen estas diferencias y den respuesta a las necesidades del país. El desarrollo desde lo local hasta lo nacional, es una visión que se ha venido impulsando con el tiempo. Dado que son los actores locales quienes manejan su problemática de mejor manera, la lógica indica que son estos quienes tiene que participar en el diseño y ejecución de sus planes de desarrollo, tomando en cuenta las dinámicas internas de cada municipio, y recibiendo apoyo del Gobierno Central para la puesta en marcha de sus proyectos.

Desarrollo de los espacios

El desarrollo local puede ser concebido como un conjunto de procesos cuyo objetivo es el mejoramiento social, económico, político y cultural de las personas y sociedad en su conjunto. Nace como una nueva forma de trabajo desde el territorio, capitalizando al máximo sus capacidades a través de las estrategias de los diferentes actores
en juego, con el fin de que se inserten de forma competitiva en la economía global. Estos procesos, ponen sobre el tapete a dos actores, la comunidad y el gobierno local. En este sentido, los gobiernos municipales, son la expresión del Estado más cercana a la población, a los que puede acceder la ciudadanía, con demandas y propuestas, y con el derecho de fiscalización del desempeño de sus gobernantes.

Alvin Salinas

La participación ciudadana cobra una importancia fundamental en los procesos de desarrollo local, puesto que establece un nexo entre los individuos en calidad de ciudadanos y las autoridades que los representan. Esta participación garantiza el cumplimiento de sus derechos y deberes. Asimismo, permite que los ciudadanos influyan en el diseño, formulación y puesta en práctica de políticas públicas que los afectan.

De acuerdo a Alvin Salinas, del Programa de Participación Ciudadana y Desarrollo Local de AMUNIC (Asociación de Municipios de Nicaragua), en Nicaragua se ha avanzado mucho en la ubicación de los municipios en la gestión de la cosa pública. “A pesar de que tenemos una vida corta con municipios con ley, autonomía, etc., hay avances signifi- cativos. Aspectos como finanzas locales, participación ciudadana para el control de los fondos públicos, planificación del desarrollo, conformación de planes departamentales de desarrollo municipal, son algunos de los logros más evidentes. Creemos que lo que le ha dado mayor dinamismo al debate de la descentralización, más que la política de descentralización como tal, ha sido la ley de transferencia, que se aprobó en junio del año pasado”, afirma Salinas.

Potencialidad y marginalidad de los territorios

La propuesta del PND

Tomando en cuenta que las municipalidades tienen necesidades que pueden atender ellas mismas, pero que hay otros aspectos estructurales que deben ser garantizados por el Gobierno Central, el Plan Nacional de Desarrollo dedica varios capítulos al abordaje de las inversiones municipales.

El Plan toma como punto de partida una herramienta denominada “Geografía Económica”, con la que se analizan las diferente estructuras que componen el Estado, partiendo de lo nacional a lo comunitario, pasando lo departamental y municipal. Con esta herramienta se identifican patrones de integración económica, así como el intercambio de bienes y servicios internos. La idea del PND es analizar los territorios de tal forma que se puedan identificar acciones específicas que incrementen las ventajas comparativas y competitivas de cada uno de estos.

En este sentido, el criterio de priorización para las inversiones que propone el PND, es el de la capacidad productiva existente en el municipio, en términos del PIB municipal. Esto, combinado con un índice denominado “Marginalidad Productiva”, son los que determinan las regiones donde se puede generar un mayor crecimiento económico en el corto plazo. De acuerdo al PND, una vez que se mejoren los niveles de marginación productiva de estas regiones, se podrá proceder al apoyo de otras localidades.

El nivel de marginalidad se mide por el acceso a recursos como carreteras, luz y telefonía. Uniendo este al PIB per cápita municipal, se clasificaron los municipios en varios grupos. (Ver cuadro: Clasificación de acuerdo a PIB PC y nivel de marginalidad).

El planteamiento del PND consiste en partir de las zonas mejor dotadas y, con el transcurso del tiempo, ir abordando las zonas más rezagadas. Es decir, de la matriz anteriormente expuesta, los territorios prioritarios para inversiones en desarrollo de capital humano y productivas, serían los del grupo 1 y, en infraestructura, los del grupo 2.

En los municipios del grupo 3, el plan es impulsar un proceso acelerado
de reconversión productiva, a fin de que se restaure el vínculo entre estos territorios y el mercado, considerando que estos municipios cuentan con una infraestructura avanzada, debido a que en otras ocasiones ya han sido escenario de tales vínculos. Por último, los municipios como Posoltega, Waspán y Prinzapolka, todos del grupo 4, no obtendrán una inversión directa, sino que se examinará la zona de interconexión vial de acceso secundario y terciario necesaria para vincularlos a las demás zonas antes mencionadas.

De los números a las personas

El plan de inversión del Gobierno tiene una lógica estrictamente económica, en el que dada la limitación de recursos, se focaliza el gasto hacia aquellos municipios que, en el corto plazo, puedan generar un crecimiento más acelerado. Sin embargo, el centro de un Plan Nacional son las personas. ¿Cuántos son los habitantes de los municipios de los grupos no priorizados? ¿En qué condiciones se encuentran actualmente? (Ver cuadro: Clasificación de municipios de acuerdo a grado de marginación social).

En el cuadro anterior se clasifica los municipios de acuerdo a su nivel de marginalidad social, es decir, de acuerdo a las privaciones que sufre la gente que reside en estos lugares. Los indicadores son porcentaje de población analfabeta mayor de 15 años, viviendas sin agua entubada, con piso de tierra, sin luz eléctrica, sin servicio higiénico y habitadas con hacinamiento, entre otros.

Los municipios con un índice de marginación social muy bajo, es decir,
que disponen en una gran proporción de todas estas condiciones, son apenas el seis por ciento del total de municipios del país, abarcando a un 28 por ciento de la población nacional. De estos nueve municipios, la mayoría se encuentran en los grupos de inversión priorizados.

En cambio, los municipios con un nivel de marginalidad social entre alto y muy alto representan el 54 por ciento del total de municipios del país, abarcando igualmente al 28 por ciento de la población nacional. Las condiciones de estos municipios varían en cuanto a los porcentajes de su población en condiciones de extrema pobreza, sin embargo, las cifras son
por lo general alarmantes. En Paiwas, el municipio más marginado de Nicaragua, el 63 por ciento de la población adulta es analfabeta y 95 por ciento no terminó la primaria, 92 por ciento de sus habitantes ocupa viviendas sin agua entubada, 95 por ciento sin energía eléctrica y 69 por ciento sin servicio higiénico. El 89 por ciento ocupa viviendas con piso de tierra, 86 por ciento con algún nivel de hacinamiento y 89 por ciento reside en poblados rurales, donde es más difícil el acceso a otros bienes públicos esenciales, como es el caso de los servicios de salud.

Lo interesante es que casi el cien por ciento de los municipios pertenecientes al grupo de inversión número 4, es decir, aquellos en cuyos territorios no se piensa invertir a corto plazo, pertenecen a al grupo clasificado por su grado de marginación alto y muy alto. Por tanto, los municipios sin infraestructura, con el menor PIB per cápita y con las peores condiciones sociales, deberán esperar por las inversiones del Gobierno. Es, en síntesis, el 28 por ciento de la población de Nicaragua, la más pobre.

Planes de Desarrollo Municipal

La propuesta de los protagonistas
Según los expertos en temas de desarrollo, la manera más eficaz y eficiente que existe de dar respuesta a las diversas y sobre todo urgentes necesidades de la población, es uniendo los intereses de los habitantes de una región específica y construyendo con los mismos una estrategia conjunta, en la que se plasmen las prioridades que la comunidad identifica. En este sentido, se hace necesaria la elaboración de planes estratégicos municipales con participación ciudadana, los mismos que deben traducirse en planes de inversión. Esto es así por varias razones, pero la más importante es que se sitúa al sujeto como diseñador y gestor de su propio desarrollo, dentro de la comunidad donde interactúa. Es decir, pasa de ser un espectador, a ser el verdadero protagonista.

Por otro lado, al lograrse un consenso por diferentes sectores en cuanto a lo que el municipio define como su estrategia, se garantiza que exista continuidad de parte de las nuevas autoridades, y que el plan sea asumido como parte deun proceso de largo plazo, en donde la ciudadanía participa activamente.

Aunque en la actualidad muchos municipios cuentan con planes de desarrollo, los mismos han sido estructurados bajo diferentes criterios y necesidades, por lo que no todos cumplen con los requisitos de un verdadero plan de desarrollo local.Así pues, mientras algunos municipios solamente definen la forma participativa en la micro planificación, hay otros que sí comparten toda la problemática del desarrollo como tal.

De acuerdo a Alberto Aburto, de la oficina de Planes de Inversión de INIFOM, el Instituto ha trabajado en la disminución de las diferencias entre los procesos de uno y otro municipio, mediante la capacitación, manuales técnicos, asistencia técnica y preparación de metodologías a las administraciones locales. En este proceso se han abarcado, hasta la fecha (octubre2004), un total de 43 municipios, sin embargo, los limitados recursos, así como la poca disposición de los algunos alcaldes son, la mayor parte del tiempo, los obstáculos para la atención a todos los municipios.

Participación, ¿hasta dónde?
Es importante señalar, que siguiendo el objetivo de generar una mayor participación de la ciudadanía en el diseño de sus planes, actores importantes, como AMUNIC, han venido promoviendo y apoyando a las autoridades municipales. “La experiencia de la comunidad en el diseño y en el control de proyectos es sumamente importante. Cuando la comunidad no participa, es un capital que se pierde”. Con esta visión, AMUNIC se encuentra estructurando un manual de buen gobierno, donde se sumen experiencias positivas de participación que sirvan de ejemplo a otros municipios.

Aburto explica que la participación en los municipios más capacitados, sigue la siguiente lógica. “El Plan nace del barrio, de la comarca. Luego pasa por una mesa de concertación, y seguidamente al Comité de Desarrollo Municipal, que es el que le brinda el aval técnico a ese documento. Inmediatamente se le presenta al Alcalde. El siguiente nivel es que se discuta dentro del Consejo Municipal para su aprobación. Una vez aprobado pasa por un cabildo, para que se realice la aprobación definitiva”.

Leyes desproporcionadas
Una de las principales limitaciones que enfrentan los municipios, según INIFOM, es que muchas de las leyes que se han diseñado para lograr un funcionamiento más eficazy transparente, lejos de cumplir con el objetivo inicial, se convierten en un obstáculo para el desempeño ágil de las competencias municipales. La Ley de Contrataciones del Estado es un ejemplo de esto. Los requerimientos que deben cumplir los municipios muchas veces se salen de su realidad, lo que frena la ejecución de algunas inversiones. Sobre este tema, Manuel Ortega, investigador y miembro de la Red de Desarrollo Local, señala que La Ley fue diseñada para los ministerios y no para los municipios, y queesto hace que se presenten trabas para los mismos. En este sentido, las transferencias,que vendrán a oxigenar el quehacer de las alcaldías, serán más efectivas si se revisan otras partes del proceso, como su ejecución.

¿Qué responde a qué?
¿Responde el PND a los planes municipales o la lógica es al revés? Los municipios de Nicaragua vienen trabajando en la elaboración de sus propios planes desde hace muchos años y de diferentes maneras. Estos planes existen. Al mismo tiempo, el Gobierno elabora un Plan Nacional de Desarrollo, donde una de las principales características es la nueva distribución de las inversiones. La pregunta que flota en el aire es si este Plan Nacional abarca a los municipios desde sus propuestas locales o, si al contrario, cada municipio deberá readecuar sus planes a los nuevos lineamientos del PND. Evidentemente, es un tema que aún no se resuelve y que es fundamental para la puesta en marcha eficaz de estas iniciativas. Esto es así porque los planes municipales tienen un alto componente de apoyo del nivel central y, al mismo tiempo, para generar un uso eficiente de los recursos que se destinada a las municipalidades, la ejecución de sus planes debe responder a una estrategia nacional.

Para Manuel Ortega, no existe actualmente articulación entre los planes municipales y el nacional. Lo que existe es el planteamiento de como articular los planes municipales con los departamentales, y estos con el nacional. Para Ortega existe una gran discrepancia con el PND, ya que fue diseñado para crear condiciones a la inversión extranjera y no para crear planes desde abajo que ayuden a la población.

“El desarrollo vendrá cuando se creen las condiciones para que el municipio y sus actores, desarrollen sus potencialidades, esto con algunos recursos que puedan ser asignados por el Gobierno Central. En este sentido, el PND no logra aterrizar en concreto, enfatiza Ortega.

Ante tantas iniciativas importantes, la reflexión se encuentra alrededor de la articulación entre los planes locales y el nacional, que a juicio de los involucrados, continúa en espera.


 

 
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