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¿adónde van los fondos hipc?
Una cuestión de prioridades
Ana Victoria Portocarrero
victoria@elobservadoreconomico.com
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Supongamos que Nicaragua no hubiera resultado electa para la Iniciativa Para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC). En el 2005 tendríamos que utilizar el 66 por ciento de los ingresos proyectados en el Presupuesto General de la República para pagar los 341 millones de dólares que debían cancelarse ese año. Para el mismo período, la deuda interna a pagarse era de aproximadamente 187 millones de dólares. Es decir, que sin HIPC, el Gobierno estaría supuesto a utilizar más del cien por ciento de sus ingresos totales (sin incluir préstamos y donaciones) para el pago de la deuda pública.

Desde septiembre de 1999, los directorios del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial declararon a Nicaragua elegible para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa HIPC y, a partir del año 2001 se empezó a recibir un “alivio interino” del servicio de la deuda, de aproximadamente el 80 por ciento de la misma. Finalmente, en enero de 2004, se alcanzó el punto de culminación, en el que se garantizó un alivio permanente de ese porcentaje.

Uno de los compromisos a los que se suscribió Nicaragua para formar parte de la iniciativa HIPC fue que los recursos que fueran liberados por la misma se utilizarían para cumplir las metas prioritarias de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. Sin embargo, de acuerdo al economista Adolfo Acevedo, el compromiso no se ha cumplido y la deuda social continúa sin pagarse.

A cuánto ascienden realmente los montos liberados y cuál ha sido y seguirá siendo su destino, son interrogantes abiertas por organizaciones de la sociedad civil, en las voces de sus representantes.

La realidad social
Según investigaciones del economista Adolfo Acevedo, en la actualidad más de 850 mil niños se quedan fuera del sistema educativo; seis de cada 10 jóvenes en edad de hacerlo no asisten a la secundaria; los nicaragüenses tienen, en promedio, sólo 4.6 años de escolaridad, los pobres “moderados” 3.3 años y los extremadamente pobres apenas 1.9 años de escolaridad, cuando los estándares mundiales establecen que son cuatro los años necesarios para adquirir conocimientos básicos de lectura y aritmética.

Adolfo Acevedo

Esta es la realidad educativa de Nicaragua, en la que, además,
los salarios de los educadores son equivalentes a poco más de dos dólares por día.

Con un panorama social bastante delicado como el que presenta el país, el gasto social se convierte en una prioridad, si de elevar los índices de desarrollo se trata. Sin embargo, el porcentaje del PIB que se destina a gastos sociales ha permanecido prácticamente invariable desde hace varios años. (ver cuadro: Evolución del gasto en Educación y Salud como % del PIB).

 

Los recursos presupuestarios limitados han sido uno de los obstáculos para aumentar el gasto social, mientras que los altos niveles de endeudamiento y los cuantiosos recursos destinados al pago de la deuda externa e interna, en un cuadro en el que el mantenimiento del equilibrio fiscal ha sido una prioridad, no había permitido que se invirtieran mayores recursos en salud y educación.

La iniciativa HIPC significó para muchos una esperanza en este sentido, pues no solo se perdonó un importante porcentaje de la deuda externa, sino que además se determinó que los recursos que no deberán pagarse a los acreedores deberían utilizarse como montos adicionales para las inversiones sociales.

Este importante compromiso ha sido recogido en distintos documentos de análisis de la HIPC y del Gasto Público del país. En el documento del Banco Mundial, “Nicaragua: análisis del Gasto Público”, de diciembre de 2001, se señala que “el vínculo entre la Iniciativa HIPC mejorada, el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza es el siguiente: el alivio de la deuda proporcionado por la Iniciativa se traduce en una reducción de los pagos anuales del servicio de la deuda, liberando recursos adicionales que permiten aumentar el Gasto Público en programas y actividades que aceleran la reducción de la pobreza”.

Los recursos liberados por la HIPC no son pocos, significan un alto porcentaje del PIB nacional, con lo que, de ser utilizados de la forma en que se comprometieron, significaría una inyección importante de recursos para los sectores más vulnerables del país. De acuerdo a Adolfo Acevedo, el alivio HIPC ha sido y seguirá siendo una de las fuentes fundamentales de recursos adicionales que tendría disponible Nicaragua, además de los recursos derivados del aumento en su propia recaudación, para asignar a sus prioridades de desarrollo. “Por ello, examinar el problema de su magnitud, y su uso, reviste una importancia de carácter primordial”, asegura Acevedo. (ver cuadro: Servicio proyectado de la Deuda Externa).

Ovidio Reyes

De acuerdo al gráfico “Servicio proyectado de la Deuda Externa”, los montos liberados para el año 2004 se aproximan a los 232.4 millones de dólares. El gasto presupuestado por el Gobierno para el Ministerio de Educación, para el mismo año rondó los 108 millones de dólares, según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Es decir, que los montos HIPC liberados para dicho año equivalen a más del doble del presupuesto de educación.

Sin embargo, Ovidio Reyes, Director de la Oficina de Asuntos Fiscales del Ministerio de Hacienda, asegura que para calcular los montos liberados por la HIPC, no basta con restar lo que se pagará actualmente de lo que debería pagarse. Para fines de asignación del gasto, el criterio que se sigue es sobre el alivio caja o la capacidad real de pago que el país podía asumir. “Si todo el alivio se llevara a gasto no se estaría corrigiendo el desequilibrio que se pretende solventar y los balances continuarían siendo insostenibles. Por ello –sostiene Reyes–, una parte del alivio total se destina a pobreza y la otra como apoyo a la balanza de pagos”.

¿Qué ha pasado en la realidad?

Acevedo afirma que la forma en la que inicialmente se reflejaba el alivio HIPC en el presupuesto era como donaciones, por el lado de los ingresos, y como un aumento equivalente en el “Gasto en Pobreza”, por el lado del gasto. Sin embargo, este mecanismo se abandonó en el presupuesto del 2003.

“La razón que se arguyó fue que, al aumentar el Gasto en Pobreza para llevarlo hasta un monto equivalente al Alivio Total o Bruto, este se elevaría hasta absorber un porcentaje demasiado alto de los recursos disponibles, lo cual dejaría al Gobierno sin los recursos suficientes para transferir al Banco Central, en los montos requeridos, para que este pudiese hacer frente a los masivos vencimientos de su voluminosa deuda”, afirma Acevedo.

Es decir, que tanto el Gobierno como el FMI optaron por utilizar otra manera de registrar el alivio HIPC en el presupuesto, con el propósito de disponer de algunos recursos para el pago de la deuda interna.

“El factor que entra a distorsionar la contabilización adecuada de los
flujos liberados de recursos, debido al alivio interino de la Iniciativa HIPC, e identificar el monto correspondiente de aumento del Gasto en Pobreza, lo constituyó el aumento desmesurado en el servicio de la deuda interna, que ocurre, precisamente, en el período posterior al “Punto de Decisión”, cuando Nicaragua comenzó a recibir dicho alivio”, asegura Acevedo. Según él, la magnitud del aumento del servicio de la deuda interna, sobre el servicio total de la deuda pública, esterilizó cualquier posibilidad de que los fondos contabilizados como “liberados” por la Iniciativa HIPC, en términos de reducción en el servicio dela deuda externa, pudiesen aplicarse a aumentar en un monto equivalente el Gasto en Pobreza.

En síntesis, lo que señala Acevedo es que se ha elevado la carga tributaria, en un sistema sumamente regresivo; se ha reducido el gasto; se han privatizado valiosos activos públicos; todo con el propósito de atender las exigencias del pago de la deuda interna. La implicación de invertir las prioridades al destinar los recursos, es que los títulos de deuda interna se encuentran en manos de sectores que concentran un porcentaje muy elevado del ingreso. Es decir, se está priorizando una masiva transferencia neta adicional de recursos fiscales en beneficio de estos sectores. Dicho de otra manera, es una asignación de recursos en sentido opuesto al que se estableció con el FMI y BM. (ver cuadro: Gasto social como % del PIB y Evolución del servicio de la Deuda Pública.)

“Yo dudo que ese ingreso sea más eficiente utilizado por el sistema financiero y dudo que en términos de distribución del ingreso esta no haya sido una de las medidas más regresivas de la historia. Porque unos recursos que tenían que haberse utilizado para mejorar la situación de los más pobres y desprotegidos de este país, se utilizaron para trasladarse al sector económicamente más estable de Nicaragua”, asegura Acevedo.

¿Cuáles son las propuestas?

Nancy Aróstegui

Hacia donde deben ser dirigidos los recursos y en que orden de prioridad, es un tema en el que el Gobierno y la Sociedad Civil no terminan
de ponerse de acuerdo.Mientras para unos es evidente lanecesidad de priorizar la deuda pública, para otros es la deuda social la que está urgida de respuestas. Sin embargo, frente al debate existe consenso sobre dos puntos.

En primer lugar, se hace evidente la necesidad de implementar
una reforma fiscal que torne menos regresivo el sistema actual y que obligue a los sectores con más concentración del ingreso a aportar más recursos para hacerle frente a las necesidades de la población más pobre.

“Debe generarse una reforma fiscal que genere los recursos suficientes para la inversión en capital humano. Los países desarrollados no se desarrollaron y después invirtieron en capital humano, se desarrollaron porque invirtieron en capital humano. Estos tienen una alta carga tributaria sobre impuestos directos, y financian un gasto social que como proporción del PIB es el doble o más que el promedio de nuestros países. Mientras en Nicaragua los sectores que concentran los ingresos no paguen lo que les corresponde, jamás vamos a lograr tener los ingresos para invertir en capital humano. Y también, si no aplicamos los recursos
del alivio de la HIPC, que le costó tanto a Nicaragua, estepaís está socavando las bases de su propio futuro y de los
millones de seres humanos
que lo habitan”, asevera Acevedo.

Sin embargo, Reyes afirma que si el problema es de distribución de los ingresos, la forma de enfrentarlo es mediante los impuestos y no restringiendo el mercado financiero. “Podemos, como país, hacer esta operación de deuda y fondear gasto social.Yo creo que esa es la manera de enfrentar el tema y, en particular, con impuestos sobre la renta, de los bancos y de todos los sectores que uno crea que no están pagando lo que tienen que pagar”.

Organismos de la Sociedad Civil, tales como la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local, señalan la necesidad de visualizarotros aspectos importantes dentro del tema de la asignación presupuestaria. Nancy Aróstegui, miembro de dicha organización, sostiene que debe completarse y fortalecerse el marco político y legal para un proceso de descentralización que contribuya a frenar la implementación de procesos
desvinculados, que amenazan con imponer cargas y responsabilidades a los municipios sin los recursos correspondientes y sin la distribución del poder político.

“Debe iniciarse pronto un diálogo verdadero y franco, más allá de las cúpulas políticas del país, sobre cuales deben ser las prioridades nacionales. Estamos claros que somos un país pobre con recursos limitados, pero como vamos a utilizar esos recursos debe ser una decisión discutida, donde todos asumamos cuales son las prioridades. Esto será políticamente más viable que si lo decide una sola persona. Eso hace un país más gobernable” asegura Aróstegui.

Con respecto a este punto, Reyes considera que para determinar las prioridades de gasto, es necesaria una discusión nacional diferente a lo que se ha estado haciendo hasta la fecha. “Una manera de proponer esa discusión es vía Presupuesto de la República, donde las prioridades son ley. Hay una corriente en el Ministerio de Hacienda que propone una discusión amplia del Presupuesto y no solo con un grupo de expertos, antes de ser enviado a la Asamblea Nacional. Por eso, estamos preparando una Ley de Administración Financiera, donde la sociedad civil puede jugar un papel muy importante en términos de definir el marco de discusión del Presupuesto, porque hasta ahora el proceso fue tradicional, donde la sociedad no tuvo ninguna participación. Soy del criterio que un proyecto que va consensuado y discutido tiene menos posibilidades de que sea desbaratado desde el punto de vista político por la Asamblea Nacional”, concluyó Reyes.

 

“Una propuesta concreta, integral y bien sustentada de incrementar el gasto social, tiene que pasar necesariamente por un análisis de sostenibilidad”


La situación en el 2001 era muy compleja, con un nivel de
deuda externa insostenible, altos vencimientos de deuda interna del Banco Central concentrados en el corto plazo, una recesión económica y una caída de ingresos tributarios. Ante esta situación, se llegó a un acuerdo con el FMI que movilizó ingentes recursos de la cooperación. Se reestructuró la deuda bancaria, a mayores plazos de los vencimientos que estaban previstos, y se redujo sustancialmente la tasa de interés de un 18 a un 8 por ciento en promedio. Se reestructuraron alrededor de 350 millones de vencimiento en deuda bancaria a plazos más largos, lo que permitió suavizar el servicio en el tiempo. Se dio
la reforma tributaria, con la ley de ampliación de la base y la ley de equidad fiscal; y se garantizaron un conjunto de acciones estructurales para garantizar el acceso a la HIPC.

Estas acciones dieron como resultado el repunte de la actividad económica, la disminución de las tasas de interés pasivas y activas y el incremento de los ingresos como porcentaje del PIB, que hasta el 2001 venían cayendo.

Deuda Interna
Para ser objetivos, el déficit del Gobierno Central debería de unirse con el del Banco Central, ya que el BCN realizó una gran cantidad de operaciones cuasi fiscales en especial en el momento de las quiebras bancarias; deuda que debió ser asumida por el Gobierno.

Hay una propuesta de reestructurar la deuda, sin embargo, debo señalar que esa deuda del 2005 en adelante ya no corresponde tanto a la crisis bancaria, que es la más fácil de reestructurar. El problema es que del 2005 en adelante empiezan los vencimientos de Bonos de Pago por Indemnización, y ahí no hay manera de reestructurarla. Y, por el otro lado, está la deuda que proviene de las sentencias judiciales. Yo creo que la mejor manera de enfrentar el tema es recolocar títulos a plazos más largos. Creo que hay menos margen de acción ahora que antes, por los vencimientos de los BPI.

No olvidemos que el servicio de la deuda interna con los bancos también cubre los depósitos del público que tenía depositada su confianza en los bancos que quebraron. No todo es ganancia de los banqueros. Por eso se están justificando esos pagos. Habría que separar lo que es depósito y lo que es ganancia bancaria, para tener una mejor idea de la dimensión del asunto.

Hay un beneficio cuando se usan recursos para pagar la deuda interna y es que eso aumenta la disponibilidad bancaria y reduce las tasas de interés, como efectivamente ha ocurrido, con lo cual se aumenta el crédito, con lo cual se aumenta la demanda agregada.

Una propuesta concreta, integral y bien sustentada de incrementar el gasto social, tiene que pasar necesariamente por un análisis de sostenibilidad. Para proponer hay que demostrar que las propuestas son viables y sostenibles financieramente.

Extracto de la intervención de Ovidio Reyes, Director de la Oficina de Asuntos Fiscales del Ministerio de Hacienda, sobre el documento Alivio Hipc, ¿dónde estás?, de Adolfo Acevedo Vogl


 

“No se puede seguir tolerando que las decisiones más importantes para
el destino del país, se concentren en manos de unas pocas personas”


¿Quién decide las prioridades del país y cómo se toman las decisiones?

Si yo tengo un ingreso de 500 córdobas mensuales, puedo decidir sin consultarle al resto de mi familia que voy a dedicarlos para
comprarme un celular o para sacar un carro. O puedo decidir dedicar más de la mitad de los 500 pesos a la alimentación, a la educación de mis hijos, y dejar otros recursos
para otras prioridades. Puedo decidirlo sola o en conjunto con el núcleo de mi familia.

En un país donde más de la mitad de la población vive por debajo de la línea de la pobreza, la liberación de losrecursos del alivio a la deuda externa no puede representar el alivio únicamente a la deuda pública interna en gran medida ilegal y con matices fraudulentos, en detrimento del gasto para la reducción de la pobreza. Es absolutamente rechazable desde todo punto de vista, ético, político y humanitario.

Por otro lado, es inaceptable que se castigue con más impuestos a la población e m p o b r e c i d a y se exonere a la inversión extranjera de forma irracional. Esta actitud no la vemos desvinculada de otros asuntos, como las intenciones del Gobierno por neutralizar el efecto de las transferencias a los municipios, para poder cumplir con el acuerdo con el FMI que tiene como prioridad reducir la deuda pública nuevamente.


El desarrollo del país ampliamente argumentado por el Gobierno y diferentes sectores descansa precisamente en la población. Por tanto no es tolerable que se continúe el abandono y el incumplimiento de las responsabilidades del estado con la calidad de vida de los ciudadanos.

No se puede seguir tolerando que las decisiones más importantes para el destino del país, se concentren en manos de unas pocas personas. La decisión de las prioridades debe hacerse con los actores locales, en los territorios, donde estamos la mayoría de los ciudadanos.

Extracto de la intervención de Nancy Aróstegui, de la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local, sobre el documento Alivio Hipc, ¿dónde estás?, de Adolfo Acevedo Vogl. “No se puede seguir tolerando que las decisiones más importantes para el destino del país, se concentren en manos de unas pocas personas”


 

 

 
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