• En las dos últimas décadas, ocho personas han estado al frente de la política tributaria nacional. Durante el gobierno sandinista destacan cuatro, uno de ellos ya fallecido; mientras en la Administración de doña Violeta Barrios de Chamorro suman tres, uno de ellos una mujer. Mientras tanto, en el actual gobierno, la DGI es conducida por el mismo funcionario, desde 1997 hasta la fecha.
¿Cuáles fueron los ejes principales de la política tributaria? ¿Las metas y los contribuyentes? ¿El destino de los ingresos? Para abordar estas interrogantes, El Observador Económico entrevistó por separado a dos Directores de la DGI en los años 80 y principios de los 90: a Theóldulo Báez y René Vallecillo. Lamentamos, en ese sentido, la negativa de los funcionarios de la actual DGI para completar el panorama.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dr. Theódulo Báez

Dr. Theódulo Báez , ex Director de Ingresos en la década de los 80:

Favorecer a consumidores y productores

Durante el gobierno sandinista la política fiscal estuvo orientada a cubrir los requerimientos de dos sectores diametralmente distintos, por un lado, financiar la producción, la salud, la educación y por el otro, la guerra.

El doctor Theódulo Báez fungió durante unos años como Director de Ingresos, durante el gobierno sandinista. Ahora es analista fiscal y como tal reconoce los errores y aciertos de la política tributaria que funcionó en la década de los 80.

¿Cuál era el eje de la política fiscal durante el gobierno sandinista?

La realidad que pasaba en Nicaragua en los años ochenta no es la de hoy. Había otro tipo de problemas que afectaban la vida del país, como la guerra y la hiperinflación, factores que hacían que los impuestos no fueran el martirio de lo que son hoy. En los años ochenta jamás se oyó una queja de los impuestos. La guerra y la hiperinflación hacían que los problemas fueran de otra índole, en cambio, hoy son un martirio.

La política fiscal estaba orientada más que a una simple recaudación, ya que se sostenía en una política de incentivos. Por ejemplo, había incentivos fiscales a la producción, cosa que no hay ahora.

En el sandinismo pudieron darse muchos errores, hubo confiscación, expropiación, pero no se hacía a través del fisco. A nadie se le presionó a través del fisco, porque ésa es la peor contaminación al instrumento de recaudación que es el gobierno.

Además, la carga tributaria de los años ochenta era menor que ahora. El Impuesto General al Valor (IGV), en los años ochenta era del 10 por ciento, ahora es del 15 por ciento. Técnicamente, pienso que es populismo decir que se debe bajar del 15 al 10 de una vez. Pero, tampoco es correcto manipular a la población con campos pagados diciendo que ahora se paga menos.

¿Cómo se logró mantener ese 10 por ciento de IGV?

Lo mantuvimos porque antes se pagaba menos que ahora. Un segundo elemento era que en esa época, estaban exonerados de pagar IGV todos los productores agropecuarios, ONG, periodismo y la comida básica. En los años 80 los productores entregaban una lista denominadas taxativas, artículos por artículos se les exoneraba y no pagaban el impuesto.

¿Esto implicó la reducción de las recaudaciones?

Sí, pero se buscaba la recaudación por otra vía, creando otras fuentes de ingresos, por ejemplo, que todos los ingresos entraran a la DGI. Ahora todos los ministerios son recaudadores, tienen sus feudos de presupuestos, lo cual trae consigo que entre 300 y 400 millones de córdobas ahora no entran a la DGI.

Había exenciones, se buscaban ingresos por otras vías, pero también estaba la guerra, ¿cómo se combinaban esas cosas?

La recaudación no era mecanismo de financiación de la guerra, por eso el problema de la hiperinflación. Era un gasto extraordinario. Si bien es cierto que se necesitaba plata, no violó la ley para financiar ese déficit de plata. Los riales se recaudaban a través de la DGI y la DGA. No andaban ministerios con presupuestos ajenos.

¿Cómo se aplicaba el IR?

En relación con el Impuesto sobre la Renta, la tasa actual es 25 por ciento, y dicen que ahora se paga menos que antes porque la tasa era del 40 por ciento. Sin embargo, por ejemplo, en 1988 si se tenía ingresos de dos millones de córdobas, el impuesto era de 40 por ciento pero, al pagarlo dos meses después, con la hiperinflación los riales se devaluaban, y se pagaba el 16 por ciento. Hoy se paga más que antes, más IR, más IGV.

¿Qué sucedía con el IR que se deducía de los salarios?

Era tanta la inflación que el IR se debía pagar en los primero quince días, la gente no lo pagaba y se autofinanciaban para pagar sus propias deudas. Aplicábamos la multa, pero no era nada en comparación con el beneficio que habían sacado por efectos de la hiperinflación.

Las personas naturales hoy pagan por los primeros 50 mil córdobas anuales, antes era el doble la tasa era de 100 mil valorados durante ese período. Había un artículo (número 20, derogado), en la Ley del IR, que se llamaba deducción personal, que permitía una especie de colchón social. Ahora la Ley de IR dice que se paga el impuesto conforme una tarifa progresiva.

El artículo 20 que derogaron, decía que se podía deducir un monto igual a los 100 mil córdobas en gastos de colegio, de hijos, etc. Por ejemplo, si usted gana 60 mil anual, paga sobre 10 mil en la actualidad, antes no porque ese techo no era cubierto.

En la época de Somoza esa deducción personal se hacía en concepto de gastos médicos, etc, y se descontaban luego de presentadas las facturas. En los ochenta, para no estar en el control de facturas —que es engorroso administrativamente—, dijimos hagamos un solo bolsón que equivalía a los 100 mil córdobas.

Por otra parte las declaraciones de IR no pedían anticipos mensuales, eran trimestrales para algunas empresas , ahora todas tienen que dar el anticipo mensual.

Las retenciones no eran generalizadas como ahora. Hasta los profesionales pagan el cinco por ciento. Todos los productos básicos estaban exentos. Se le daba exención a quien la tenía por ley y no se cobraban impuestos al antojo de los funcionarios. Además, había incentivos como el retorno de utilidades.

No estoy diciendo que era la política perfecta, lo que sí puedo aceptar es que en los ochenta se pagaban menos impuestos que hoy. En ese período hubo reformas tendientes a fortalecer la producción, la generación de empleo. Esto no era la perfección.

En la época del gobierno sandinista todos los entes del Estado pagaban impuestos, ahora los funcionarios andan carrones y no pagan impuestos, sólo allí hablamos de 20 millones de córdobas que no han prescrito y se pueden cobrar.

¿Cómo se hacía para recaudar?

Si hubo algo que caracterizó a la política fiscal en ese tiempo, fue el mérito al doctor Joaquín Cuadra Chamorro, ex Ministro de Finanzas, quien nos enseñó a coordinar la recaudación. Había reuniones con los diferentes sectores, pero nunca se recaudó lo que se necesitaba, y por eso hay un déficit que no se cubría a punta de recaudación. Ahora hay un gasto burocrático del Estado que no es cubierto.

¿Cuál era la situación de recaudación y mora en ese tiempo?

Por cuestiones de conversión monetaria, los millones de aquellos tiempos nos pueden mover el piso en materia de recaudaciones, pero no había mora.

En ese tiempo, ¿adónde iban los ingresos?

En primer lugar, a la política presupuestaria, todos aquellos programas sociales del gobierno, toda esa época era de alfabetización, educación, salud, no se puede negar la historia, no había niños pidiendo en los semáforos. No estoy defendiendo la gestión de los ochenta. Hubo guerra. Pero eran otras condiciones, los CDI proliferaron.

El llamado que quiero hacer es que no se puede pensar que vamos a suplir todos los gastos que necesita hacer el gobierno por la vía de la recaudación, es inhumano, porque estamos apretando la faja a la población. Lo que se tiene que hacer es disminuir el gasto, el desfile de vehículos caros que andan en el Estado. Los recursos, por tanto, ahora se quedan en el financiamiento de la burocracia estatal. No van donde deben de ir.

Hay propuestas que hace la sociedad que deben escucharse, de cómo recaudar más sin crear nuevos impuestos, que se saque el manual de cobros del Estado que tiene siete meses de atraso.

Pero, la gente criticaba las camionetas que usaban los comandantes...

Yo no lo niego, los dirigentes de la revolución andaban camionetonas, pero ahora hasta los funcionarios intermedios. Si antes lo hicieron y era malo, no lo repitamos. Nicaragua es un país con una economía en crisis, y hay medidas concretas de lo que se puede hacer para disminuir el gasto.

¿Cuál era la política fiscal con los mercados?

Con los mercados se aplicaba la cuota fija y la están quitando, eso lo ponen los organismos internacionales que no conocen la realidad de Nicaragua. En los años ochenta, a los profesionales independientes, pequeños negocios, se les estableció la cuota fija. Ahora le están quitando la cuota fija para que entre al régimen de contabilidad formal.

Eso es decirle a la gente que no contribuya, tiene que haber un procedimiento para que la gente pague, la cuota se debe revisar, los costos suben. Deben implementarse mecanismos fáciles que no alejen a la gente del fisco.

¿Se cumplían las metas de recaudación?

En ese tiempo había un cumplimiento nominal, era un engaño, ahora se dice que hay sobrecumplimiento, por eso hay tantas arbitrariedades. Puede ser que ahora haya sobrecumplimiento porque no devuelven a la gente todo el IGV, esos reingresos no deberían estar computados como sobre cumplimiento.

¿Cuánto pesaba la guerra?

En los ochenta el gasto presupuestario tenía grandes prioridades, salud, educación y la defensa de la revolución. La verdad es que la guerra mató al proyecto, eso generó la hiperinflación porque necesitaba más riales y echaban a andar la maquinita para financiar la guerra. Creo que había tres prioridades en porcentajes bastantes similares. La guerra tenía otras fuentes de financiamiento como la solidaridad internacional.

Hay que romper esos esquemas, no puede haber sido todo malo en diez años, hubo cosas buenas. Hoy se le sube a la tarifa energética y a nadie se le pregunta, cuando la ley dice que hay que consultarlo. La mitad de la canasta básica está gravada con IGV, los uniformes escolares están gravados.


Lic. René Vallecillo

Licenciado René Vallecillo, ex titular de la DGI a inicios de los 90:

Reordenar y potenciar los ingresos fiscales

Con el cambio de gobierno, tras los comicios de febrero de 1990, la política fiscal tuvo algunas variantes durante la Administración de doña Violeta Barrios de Chamorro. Por un lado, la simplificación del sistema, y, por otro, la intención de crear una cultura tributaria en la población.

El licenciado René Vallecillo, ex titular de la DGI durante un período de los años 90, explicó que al asumir el gobierno de la UNO, la tributación se hacía mediante el pago de una serie de impuestos y 17 actos. Con ese sistema, los contribuyentes estaban obligados a presentar tal cantidad de documentos que burocratizaban aún más el sistema. Para agilizar el proceso y evitar el aumento de la burocracia, la DGI optó por crear un formato único de retención de impuestos.

Por otra parte, la DGI solamente se encarga de retener los ingresos de los impuestos más importantes, como son el IGV, el IR y el IEC. A las alcaldías municipales se les traslada el IBI y el Impuesto de Rodamiento con el ánimo de buscar su propio autofinanciamiento y la descentralización de funciones.

“La política fiscal del gobierno de doña Violeta tenía dos ejes: por un lado la reducción del gasto público, ya que el gasto interno bruto era demasiado alto. Había un fuerte nivel inflacionario, estábamos saliendo de la guerra... y un segundo eje fue la simplificación del sistema”, afirmó Vallecillo.

Indicó que una parte del presupuesto —40 por ciento— de lo que ingresaba de la DGI era trasladado a la guerra. Con la pacificación en el país era necesario reordenar no sólo la entrada de fondos, sino también la redistribución de los mismos.

Por otro lado, el Estado era sumamente grande, por lo cual se decidió recortarlo poco a poco.

Años después se inició un proceso de consulta con todos los sectores con el ánimo de crear un Código Tributario que permitiera establecer una relación más cercana entre los contribuyentes y el Estado.

Por razones políticas, el Código presentado no fue aprobado por la Asamblea Nacional. Rechazado por mayoría de votos, ya que uno de los problemas con los que se encontraba el gobierno era no tener una bancada que le representara. En Centroamérica, mientras tanto, contaban con un Código Tributario: Panamá, Costa Rica, Guatemala y Honduras.

“La intención era modernizar el sistema tributario nacional, pero no pudo pasar, la Corte Suprema de Justicia falló a favor de la Asamblea ya que se había aprobado con la ausencia del presidente parlamentario, que en ese entonces era Jaime Bonilla”, recordó Vallecillo.

Durante ese período también hubo reformas a impuestos como el General al Valor, incluso hasta del nombre, el cual antes se denominaba Impuesto General de Venta. También el IR sufrió modificaciones.

Además, se crearon formularios especiales para evitar que la gente lleve los grandes cúmulos de papeles. “Al parecer están queriendo imponer el mismo sistema porque están pidiendo a la gente toda la documentación que haga constar sus transacciones”, inquirió Vallecillo.

Con el IGV se presenta otra situación. Según Vallecillo, éste se había establecido en 15 por ciento para servicios y 10 por ciento para bienes. “Esto empezó a crear una distorsión y complicación del sistema, por lo cual se decidió que se establecería en 15 por ciento, esta tasa es aceptable en América Latina, ya que hay países que llegan hasta el 22 por ciento”.

En algún momento se dijo que el IGV bajaría de nuevo el 10 por ciento, sin embargo, durante esa época disminuyó considerablemente la ayuda del gobierno de Estados Unidos por el problema de la propiedad, por lo cual hubo un desajuste en los ingresos nacionales, hubo de reforzarlos con lo obtenido por la vía impositiva.

Por otro lado, la reducción del Estado estaba causando serios problemas al gobierno, y para que el gasto del Estado no se restringiera más, era necesario continuar con la misma tasa de IGV.

De igual manera, se buscó cómo ampliar la base de contribuyentes, y la mitad de la canasta básica estaba desgravada.

Acciones contra la defraudación fiscal

Sin embargo, el proceso de reordenamiento interno de la DGI continuó. Se practicó un plan intensivo para evitar la defraudación fiscal. En ese sentido, se crearon las Unidades de Clausura, cuya misión era provocar un proceso de educación para forjar una cultura fiscal. Las unidades de clausura tenían por misión visitar los establecimientos y revisar los estados de cuenta, cuando se comprobaba la no facturación se aplicaban multas, llamados y cierres temporales. Se colocaba un cartel que rezaba: “Cerrado por evasión fiscal”.

“La intención no era el cierre, porque al final se llegaba a acuerdos con ellos, y luego se les visitaba para comprobar la correcta declaración del impuesto”, explicó el ex funcionario de la DGI.

Vallecillo considera que esta medida tuvo sus efectos positivos, demostrado en el incremento de las recaudaciones.

También se trabajó para reducir la mora fiscal, era una campaña de blanqueo en la cual se le permitía a los contribuyentes hacer arreglos de pago en plazos, y hasta descuentos para que pudieran enterar lo que tenían retrasado.

En cuanto al trabajo con los mercados, se realizó una serie de acuerdos con ellos. Con la intención de ampliar la base de contribuyentes, los representantes de las asociaciones se reunían con las autoridades estatales de tal manera que los comerciantes elaboraron sus propias listas para definir quiénes debían continuar bajo el régimen de cuota fija y quiénes pasarían como retenedores de IGV.

Por otro lado, se creó una dirección de ordenamiento fiscal que se instalaba a la salida de los mercados, con la intención de regular la entrada y salida de la mercancía, a través del comprobante de la transacción. Esta regulación creó algunas fricciones y protestas de los comerciantes. Hubo serios reclamos a la DGI por la forma en que se estaban cerrando los establecimientos y la persecución que se hacía a los vendedores. La situación no pasó a más.

Al finalizar su período presidencial el gobierno de doña Violeta Barrios de Chamorro, la base de contribuyentes se calculaba en unos 60 mil, superando con creces los 20 mil que se contabilizaban en 1990. Mientras, las recaudaciones se estimaron en 4,000 millones de córdobas.

Políticas sectoriales

La forma de captar ingresos de la DGI se hacía mediante los impuestos directos e indirectos, dijo Vallecillo. La distribución de estos impuestos se componía en un 40 por ciento proveniente de la industria fiscal y los combustibles. El restante 60 por ciento provenía de los cobros en concepto de IR e IGV, entre otros. De tal manera que los impuestos directos representaban 20 por ciento, aproximadamente, y los indirectos 80 por ciento.

A su juicio, la industria fiscal tenía tasas impositivas más bajas que en el período de gobierno sandinista. En los ochenta, las tasas a la industria fiscal oscilaban entre un 55 y 65 por ciento. Con el gobierno de Chamorro éstas se establecieron entre 26 y 42 por ciento.

Esto, en su opinión, no es positivo, ya que la mayor carga impositiva recae sobre la mayoría de la población. “No hay sentido de equidad para los consumidores, loable sería que la carga impositiva para la población mayoritaria fuera del 30 por ciento”, expresó.

Críticas a la política fiscal actual
  • La Ley 257 o Ley de Justicia Tributaria y Comercial, aprobada el 26 de junio 1997, es la base fundamental en la que se plasma la política fiscal del actual gobierno. La ausencia de listas taxativas para beneficiar a los sectores productivos, es quizás uno de los mayores problemas que enfrenta la aplicación de la Ley de Justicia Tributaria.

 

  • La política fiscal se utiliza como arma de presión política, por eso se le denomina “terrorismo fiscal”. Si alguien emite una opinión crítica, las autoridades de la DGI mandan de inmediato a un equipo de auditores.

 

  • La Tasa Cero, la cual establece que después de 30 días los contribuyentes tienen la posibilidad de recibir un reintegro tributario por haber pagado impuestos demás, es una medida favorable si se cumpliera, ya que el fisco adeuda millones de córdobas que están rezagados por entrega de reclamos.

 

  • La política fiscal redujo los aranceles a la importación, lo cual ha significado una apertura comercial, ya que las materias primas y productos elaborados que llegan al país pagan menos impuestos. Esto ha afectado directamente a la producción nacional, la cual no puede competir en precios ni en costos.

 

  • Se redujo aún más la tasa de Impuesto a la Renta hasta en un 25 por ciento, medida que según algunos analistas tributarios, ha favorecido a una minoría, a los que tienen más en el país.

 

  • Las recaudaciones en este período de gobierno se han elevado. A juicio de algunos entendidos, los sobre cumplimientos de la DGI no son reales, ya que al monto global de recaudación no se le descuenta la cantidad de dinero que la DGI está obligada a devolver a los contribuyentes.

 

  • Los ingresos que la DGI obtiene por la vía de recaudación de impuestos al Diesel es sumamente alta, pasando de un 13 por ciento en el gobierno anterior hasta un 42 por ciento actualmente.

 

  • En concepto de combustibles, el Presupuesto General de la República correspondiente al año 2000 tiene un estimado de 1,500 millones de córdobas en concepto de recaudación. De los ingresos totales —7,490 millones de córdobas— el 20 por ciento corresponde a combustibles. Para algunos, los ejes de esta política fiscal deben corregirse y una de las formas de hacerlo es reorientado al sector productivo industrial.

 

  • Con esa corrección, las tarifas de servicios de agua y energía bajarían con efectos positivos a los sectores agroindustriales.

 

 

Directores Nacionales de Ingresos (1980-2000)

Año
Nombre
Periodo Presidencial
1980-1982 Gilberto Gúzman Gobierno Sandinista
1983-1985 Lic.Silvio Vargas Gobierno Sandinista
1986-1988 Dr.Theódulo Báez Gobierno Sandinista
1989-1990 Róger Sevilla M.(q.e.p.d) Gobierno Sandinista
1991-1992 Lic.René Vallecillo Gobierno UNO
1993-1994 Lic.Leonte Lola C. Gobierno UNO
1995-1996 Dra.Aída Ma.Herdocia Gobierno UNO
1997-2000 Lic.Byron Jerez Gobierno PLC

 

Recaudación Fiscal (en millones de córdobas)
Detalle 1996 1997 1998 1999 2000
IR 518.8 675.3 810.7 988.2 1083.8
IGV 546.2 738.4 991.6 1313.5 1573.3
IEC 1,240 1,402.7 1566.7 1,824.1 1,989.3
Ind.Fiscal 572.4 543.9 467.3 464.3 406.3
Petróleo 667.6 858.8 1,099.4 1,359.0 1,583.0
Otros
Tributos 137.3 164.8 164.3 170.7 207.5
Fuente:Estudios Y Análisis INDE. Marzo 2000

 

 


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