7 de agosto de 2007 - Managua, Nicaragua


FotoJuan Ramón Roque

En el año 2003, según cifras oficiales, las transferencias municipales sumaron C$150.8 millones, de los cuales, C$93.2 millones correspondieron a Recursos del Tesoro y el resto a fondos externos. Este año, en el Presupuesto General de la República 2007, se estableció una partida de C$1,280.3 millones, cifra que equivale a ocho veces más a la partida de cuatro años atrás.

Para los gobiernos municipales, este aumento sustantivo en las transferencias anuales representan un motor en la ruta de la descentralización y, a su vez, en la inversión de capital en aras de reducir la pobreza y emprender el desarrollo local. Sin embargo, para la comunidad internacional –especialmente el Fondo Monetario Internacional y el Grupo de Apoyo Presupuestario—las transferencias municipales representan una asignatura pendiente de resolver, ya que demandan como contrapartida reformas jurídicas ligadas al tema municipal, mayor transferencia de responsabilidades y un uso transparente y efectivo de esa inyección anual de recursos internos y externos. Por tanto, es un tema aún por resolver.

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A finales del año 2002, Nicaragua era el único país en Centroamérica que no destinaba transferencias presupuestarias a sus municipios. En ese momento, Guatemala ya otorgaba alrededor del 10% de su presupuesto nacional, mientras Honduras y El Salvador canalizaban el 6% del presupuesto. y de igual forma, El Salvador concedía a sus municipios el 6%.

Estos porcentajes representaban claros índices de avance en un proceso de descentralización financiera, es decir, de un proceso en el cual los municipios contaban con los recursos necesarios (propios + donaciones + transferencias de gobierno) para la consolidación de su propia autonomía municipal.

La experiencia en Nicaragua sobre autonomía municipal, gobiernos locales, descentralización y desarrollo local, comenzó a plantearse en el ámbito político a finales de la década de los ochenta, pero sólo es a partir de estos últimos doce años, después de la reforma a la Ley 40 ó Ley de Municipios en 1995, que estos conceptos se reconocen y pueden visualizarse otras alternativas para el combate a la pobreza, la promoción del crecimiento económico y la búsqueda del tan anhelado desarrollo.

En este proceso, la aprobación de la Ley de Transferencias Presupuestarias del Gobierno Central a los municipios, en Junio del 2003, ha representado un gran logro. Según sectores consultados, esta inyección anual de recursos ha tenido un efecto positivo sobre la eficiencia en la gestión y la administración local, así como sobre la eficacia en la utilización y el destino final de los recursos.

Los comienzos del municipalismo nicaragüense



Según Patricia Delgado, directora ejecutiva de la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC): “[…] el proceso de descentralización en Nicaragua empezó un poco tarde en comparación con otros países latinoamericanos, en donde la descentralización ya se discutía a principios de la década de los 80. Nosotros empezamos a discutir el tema hasta finales de esa misma década y […] la primera vez que se habló sobre autonomía municipal en Nicaragua fue cuando se dictó la Ley 40 o ley de Municipios en 1988 […]”

Es importante anotar que esto sucedió precisamente un año después de haberse aprobado la Ley No. 28 sobre el Estatuto de Autonomía de las regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, que otorgaba el derecho a sus habitantes de elegir a sus gobiernos, los cuales estaban dotados de una autonomía política y administrativa. Este marco jurídico sirvió como antesala a la promulgación posterior de una Ley de Municipios.

No obstante, “[…] el concepto de autonomía municipal – comenta Patricia Delgado – fue mayormente desarrollado en la reforma constitucional a la Ley 40 ó Ley de Municipios en 1995. Es entonces cuando en realidad arranca el municipalismo nicaragüense [...]”

Yader Baldizón, especialista en finanzas municipales y asesor técnico de la cooperación austríaca para el desarrollo comenta: “[…] después de la reforma a la ley de Municipios en 1995, hablar de autonomía municipal en Nicaragua es hablar de una autonomía que pasa por tres ejes: político, administrativo y financiero. Es decir, desde el punto de vista político, las autoridades municipales son electas directamente, tanto alcaldes como concejales municipales. Desde el punto de vista administrativo, el gobierno local se dispone administrar los fondos, sus competencias propias (limpieza de calles, recolección de basura, etc.) y las otras competencias concurrentes o compartidas que son parte de las responsabilidades de los gobiernos municipales, pero también del gobierno central. Desde el punto de vista financiero, es contar con los recursos necesarios, tanto propios como de las transferencias de gobierno, para el adecuado ejercicio de sus funciones [...]”

Sin embargo, Vladimir Espinoza, asesor técnico de AMUNIC aclara que así como la reforma a la Ley de Municipios mejoró muchos de los planteamientos iniciales, también creó otros vacíos: “[…] si bien es cierto, la reforma a la Ley de Municipios en 1995 introdujo cambios sustanciales de carácter político – en el sentido que los consejos municipales ya no podían estar por encima de la administración y destituir a un alcalde simplemente por medio de un acuerdo – asimismo, con la reforma se le otorgaba a los municipios mayores competencias (propias y concurrentes con ministerios del gobierno central) sin los recursos necesarios, es decir, se reformó la Ley de Municipios sin transferencias [...]”

Llenar estos vacíos implicó en que más adelante se aprobaran un conjunto de leyes que permitieran avanzar hacia el cumplimiento de los principios de autonomía municipal planteados en la reforma. Entre estas leyes están:

• La Ley de Régimen Presupuestario Municipal (2000), donde faculta al consejo municipal a orientar el gasto de todos los recursos que recauda la municipalidad. Es decir, el alcalde ya no podía decidir por sí solo lo que iba a hacer, sino que tenía que ser aprobado por el Consejo Municipal.
• La Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios (2003), como resultado de un proceso de concertación y consenso nacional entre AMUNIC, INIFOM, SECEP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Comisión de Asuntos Municipales de la Asamblea Nacional, principales promotores del proceso de descentralización en Nicaragua.
• La Ley de Participación Ciudadana (2004), con la cual el Consejo Municipal estaría obligado a escuchar los planteamientos y tomar en cuenta las decisiones recabadas en los cabildos abiertos, donde la población en general se reuniría y elaboraría procesos de concertación y consulta para demandarle a sus concejales, etc.
• Otras leyes que se podrían mencionar y que también tienen relativa importancia son la Ley de Solvencia Municipal, la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Municipal, entre otras.

Primeras transferencias y grados de avance


Foto

Según Patricia Delgado, en el año 2000 se registró la primera transferencia. Como consecuencia de los estragos del Huracán Mitch, el Estado encontró una situación caótica en el país y se dieron cuenta que para enfrentar esa crisis necesitaban contar con el apoyo de los gobiernos locales. Por tanto, “[…] la primera transferencia que se hizo a los municipios – comenta Patricia Delgado – fue de 70 millones de córdobas o alrededor de un 0.99% del Presupuesto General de la República de ese año.”

Con la aplicación de la Ley de Transferencia Presupuestaria a los Municipios, los montos correspondieron al 4% del Presupuesto General de la República para el año 2004 y año con año aumentarían en 0.5% de los ingresos tributarios, en tanto el PIB creciese un 1%, hasta el año 2010, en que se alcanzaría el 10% de los ingresos tributarios.

Sin embargo, las reglas del juego cambiaron por iniciativa del poder Legislativo. En el año 2005, cuando corespndía transferir el 4.5% de los Ingresos Tributarios, la Asamblea Nacional elevó el porcentaje para ese año. De igual forma, en el año 2006, la Asamblea Nacional otorgó hasta el 6% de los Ingresos Tributarios y, a su vez, estableció que en el año 2007 deberían alcanzar como mínimo el 10%.

Aún cuando ese porcentaje del 10% de los ingresos tributarios no se ha cumplido, es un gran logro constatar que las transferencias presupuestarias a los municipios han ido en aumento a pesar de situaciones adversas: “Ahora, en el 2007 – dice Patricia Delgado – tenemos C$1.247 millones, equivalentes al 7% de los ingresos tributarios y eso a pesar que durante el gobierno del Ingeniero Bolaños y las negociaciones con el FMI en el año 2005, se querían congelar las transferencias municipales a un 6% con la política de Neutralidad Fiscal.”

En el año 2005, cuando el gobierno ya concedía el 6% --equivalente al monto asignado a las universidades-- se formuló una reforma en el reglamento de la Ley de Municipios, pretendiéndole dar más responsabilidades a los municipios de las que ya tenían establecidas y olvidándose que el año de 1997 se habían ampliado sus competencias (de 24 competencias a 36) con la reforma a la Ley de Municipios.

Criterios para definir las transferencias



Los criterios de cómo se definen las cantidades de transferencias a cada municipio fueron establecidas en base a otras experiencias en América Latina. De acuerdo a Patricia Delgado (co-redactora de la Ley de Transferencias Presupuestarias) se necesitaba garantizar muchas cosas: “Primero, que no hubiera pereza fiscal, es decir, que los municipios no se acostumbraran solamente a recibir los recursos del gobierno central, sino que buscaran como recaudar sus propios tributos”.

Segundo, que el municipio fuera eficiente en la ejecución de sus fondos. Tercero, se necesitaba una ley que no permitiera que los municipios emplearan los recursos en gastos corrientes. Y cuarto, una ley que privilegiara a los municipios más pequeños y más pobres. “De manera tal que los municipios grandes como Managua, vivieran de sus recaudaciones tributarias y no de las transferencias”, explica Delgado.

Con todos esos criterios, la Ley de Transferencias Presupuestarias a los municipios nicaragüenses se dictó en Junio del 2003 y sus criterios son los siguientes:
1. Equidad fiscal: se otorgan más recursos a los municipios más pequeños.
2. Población: se transfieren de acuerdo a la cantidad de población municipal.
3. Eficiencia en la recaudación: se premia a los municipios que más recaudan.
4. Eficiencia en la ejecución: se premia a los municipios que ejecutan de manera más eficiente sus recursos.

Brechas verticales y horizontales



Los municipalistas reconocieron que una ley que beneficiara a los municipios más pequeños debía cerrar dos tipos de brechas de inequidad y fueron definidas como: brechas verticales y brechas horizontales.

Yader Baldizón, explica, “la brecha vertical quiere decir ¿qué competencias tiene la municipalidad y qué capacidad tiene ésta de recaudación con sus impuestos? En la mayoría de los casos, el potencial tributario que tienen las municipalidades no alcanza a cubrir sus gastos, por tanto se necesitan transferencias del gobierno central para sostenerse. Sobre todo ahora que hay competencias compartidas o concurrentes […]”

“La otra brecha es la horizontal – continúa Yader Baldizón – y se refiere a que un municipio con potencial económico, de hecho recauda más que un municipio donde no hay mucha actividad económica (sobre todo en el centro del país y la Costa Atlántica).”

“En este país se necesitan transferencias del gobierno, precisamente para buscar ese equilibrio, para buscar esa equidad […] aún cuando la característica más relevante de los municipios de Nicaragua es que son los municipios a nivel de autosuficiencia financiera más elevada de Latinoamérica, es decir, de los ingresos totales de los municipios el 80% corresponden a ingresos tributarios de las actividades económicas que se desarrollan en sus territorios. Eso no sucede en ninguno de los países vecinos de Centroamérica. Ninguno de ellos llega ni al 40% de ingresos propios.”

Las transferencias: un punto de inflexión



Conforme al desempeño que han mostrado los municipios en general, se puede señalar que la Ley de Transferencias Presupuestarias ha dado resultados extraordinarios, a tal grado que existe un punto de inflexión entre antes de las transferencias y después de las transferencias presupuestarias. Con esos recursos anuales, ha aumentado la capacidad de ejecución de los municipios, así como su capacidad de generar y captar más recursos propios, de tal manera que estos han entrado a una etapa de madurez muy importante.

De acuerdo a Patricia Delgado: “[…] ha sido altamente positivo el papel que han jugado las transferencias presupuestarias, dado que los municipios han aumentado su recaudación tributaria (cada año aumentan un 19% o un 20% de sus ingresos tributarios) y han desarrollado una enorme capacidad de ejecución de forma eficiente. Esto es debido también a que los municipios están conscientes de que su verdadera autonomía pasa por vivir de sus propios recursos. Un municipio que vive de lo que le transfiere el gobierno es un municipio dependiente. Por tanto, existe un enorme esfuerzo en cada uno de ellos de aumentar su recaudación tributaria [...]”

Por su parte, Yader Baldizón comenta: “Las transferencias no han afectado negativamente las recaudaciones como en algún momento se planteó, más bien han ido en aumento, con algunas excepciones de municipios por las crisis económicas en el país. La Ley de Transferencias tiene la ventaja que está diseñada de tal manera que cubre las brechas de inequidad y estimula la recaudación propia, es decir, se premia a aquellos municipios que recaudan de manera más eficiente y también a los municipios que gastan de manera eficiente.”

RECUADRO 1

FMI contempla reforma al marco jurídica



En la matriz del Programa de Reforma Financiero suscrito con el FMI, para el período 2006, se contemplaba entre las acciones principales, “Remisión a la Asamblea Nacional de las reformas necesarias a la Ley de Transferencias Municipales, Ley de Municipios y otras leyes relacionadas para alcanzar una efectiva descentralización”. Período de cumplimiento: 30 de junio 2008. Se presume que será un punto a retomar en el próximo Programa a firmarse con el FMI, antes que concluya el presente año.

RECUADRO 2

Inquietud del Grupo de Apoyo Presupuestario



“Como desafíos continúan la definición de responsabilidades y el fortalecimiento de capacidades en el manejo de las transferencias municipales, la reducción sustancial de las exoneraciones y exenciones tributarias, la elaboración de una política de remuneración pública coherente con un servicio público eficiente, y la mejora en la gestión pública enfocándola más en una administración por resultados”.
Declaración final del Grupo de Apoyo Presupuestario, Mayo 2006.


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