19 de abril de 2007 - Managua, Nicaragua


FotoGabriela Báez Arguello*


Nicaragua es una economía en recesión, con el peor déficit fiscal de Latinoamérica (5.3% de su PIB) y una de las mayores inequidades fiscales del planeta, acentuada después del pago de impuestos. Tales desequilibrios estructurales han persistido en la tributación nacional durante diecisiete años, en los que tres distintas administraciones de gobierno han dirigido las finanzas públicas y puesto en práctica sus respectivos planes de reforma tributaria (1990, 1997 y 2003) sin lograr soluciones genuinas.

Más bien, las principales modificaciones impositivas fueron cosméticas y coyunturales, al ritmo de urgencias financieras del momento, por atender con exclusividad el ámbito recaudatorio, lejos de repuntar sosteniblemente la productividad de los impuestos y resolver el irrefrenable otorgamiento de incentivos fiscales, a quienes parecieran necesitarlo menos.

Desafío Fiscal



A pesar de ser el país de Centroamérica que destina al pago de tributos la mayor parte de su PIB (de cada C$100 producidos, C$16.4 se pagan en impuestos al gobierno central), nuestros índices de carga tributaria aún no satisfacen las necesidades del sistema impositivo, dado que la baja recaudación es insuficiente para costear el gasto público.

Además, los ascensos en la captación nacional de impuestos por lo general se deben al efecto de arrastre fiscal causado por una inflación promedio del 10%, en lugar de ser consecuencia de una mejor ejecución y calidad recaudatoria.

Por su parte, el advenimiento en Centroamérica del CAFTA tensionará la crisis de las finanzas públicas. Aunque se espera que sus efectos tributarios no sean tan radicales, debido a que las tasas arancelarias eliminadas por el acuerdo comercial ya eran mínimas en la región y especialmente en Nicaragua –país más abierto de las Américas–, oscilando entre 5.1% y 7.3% a consecuencia de la estimable apertura de los últimos 20 años; es un hecho que la consecuente eliminación de barreras arancelarias al comercio exterior ocasionará una pérdida del 0.4% del PIB en Nicaragua, que no podrá compensar ni siquiera el incremento esperado en la recaudación nacional, a razón de los impuestos internos en las crecientes importaciones.

Luego de haber identificado como primer dilema de nuestra situación fiscal los bajos índices recaudatorios, el blanco de acción debe dirigirse al fortalecimiento de las recaudaciones con el propósito de disminuir el déficit fiscal que nos aqueja, para lo cual estimamos aconsejable impulsar un plan inmediato de tres pasos concretos:

1. Acciones iniciales. El proceso de reforma tributaria 2007 debe arrancar con una fase diagnóstica que examine el rendimiento financiero y la situación jurídica del anterior ajuste 2003, respecto al impacto de los incentivos fiscales otorgados, la presión fiscal e incidencia social de la tributación, así como la ponderación de la política de subsidios y la calidad técnica e institucional de la recaudación.

2. Ampliación de la base tributaria. Antes de reestructurar las reglas del juego en materia fiscal, debe optimizarse el saldo existente. Aumentar la carga tributaria es lo recomendable si el medio es el crecimiento de la base imponible en lugar de incrementar alícuotas de impuestos.

Para crear cultura y conciencia tributarias en la ciudadanía, e incentivar el cumplimiento voluntario de las responsabilidades impositivas, lo importante es que la administración exhiba una conducta honesta en el manejo del erario y garantice el regreso de los fondos públicos al pueblo a través de un gasto social consecuente.

Con el nuevo Código Tributario, en vigencia desde el 23 de mayo de 2006 (siendo hasta esa fecha el último país de Latinoamérica en dar vigencia al marco jurídico regulador del contexto impositivo), Nicaragua ha determinado los ejes básicos de la tributación. El respeto absoluto de los derechos en él consignados a los contribuyentes es un complemento fundamental: no pueden seguirse admitiendo multas y sanciones antojadizas por parte de la autoridad fiscal. Paralelamente y confiando en que la ética y gestión eficiente del fisco son los factores que determinarán la fortaleza de la estrategia impositiva en cuanto mejoren el “servicio al cliente”, se debe emprender una política audaz de promoción, profesionalización y capacitación de los recursos humanos de la institución recaudadora.

Pero tómese en cuenta que más importante que integrar a nuevos sujetos pasivos es exigir a cada contribuyente que aporte lo correspondiente a su capacidad económica, por lo cual el fisco debe priorizar el control de los 280 grandes contribuyentes.

3. Ejecución de cambios. Anualmente, la nación pierde 8.5% del PIB por evasión fiscal y 5% del mismo por el otorgamiento desmedido de ventajas fiscales que sobregiran la capacidad del tesoro. Dichos beneficios son otorgados casi siempre a favor de las actividades más dinámicas y rentables de la economía (como el turismo, sistema financiero, sector público, forestal y hospitalario, Zonas Francas, Bolsa Agropecuaria y de Valores) pese a que la experiencia internacional ha confirmado que lejos de ser imprescindibles para atraer inversión, constituyen “gastos tributarios” o partidas de erogación pública que en lugar de asignarse directamente mediante el Presupuesto General de la República, se realizan de forma menos transparente a través del sistema impositivo por la renuncia de ingresos del fisco.

La prioridad en esta etapa del proceso es combatir la evasión fiscal y suprimir los tratamientos especiales. Cobrar el IR pendiente de pago por parte de la banca (adeudo desde 1995 a 2005, equivalente a mil millones de córdobas) sería un buen comienzo contra la impunidad tributaria. Por otro lado, para atenuar la preocupante asignación de palancas de rentabilidad financiera con alto costo fiscal, Nicaragua debe definir una política nacional de incentivos fiscales que:

–Suspenda de inmediato el otorgamiento de nuevas exoneraciones y tratamientos especiales que comprometen las finanzas públicas.
–Ejecute el inventario y supervisión de los fondos especiales que otorgan presupuestos paralelos a instituciones del Ejecutivo.
–Aplique tres medidas de sanidad tributaria:

a) Publicación que identifique con precisión el tipo, montos y beneficiarios.
b) Inclusión del gasto tributario generado en el Presupuesto General de la República, con el respectivo cálculo económico del sacrificio financiero.
c) Eliminación gradual de dichas exenciones y exoneraciones (reduciéndolas en 25% para el 2007 y 50% para el 2008, hasta suprimirlas por completo para el 2009), a excepción de las constitucionales, las contenidas en tratados internacionales y otras de naturaleza estrictamente social.

–Evite la legalización e implementación de esquemas financieros sobre la apropiación de fondos públicos por sectores privados, como el anteproyecto de Ley BIT.

Otras providencias menores aplicables por tipo de impuestos, más específicas pero igualmente oportunas para acercarse al propósito, son:

–Implementar el sistema de renta mundial en el IR, previa armonización con Centroamérica.
–Suprimir la retención definitiva del IR que grava la actividad bursátil y otras que generan flagrante elusión fiscal, aplicando el 30% del régimen general.
–Afectar con una retención definitiva del 10% de IR a los intereses de títulos valores (a excepción de los Bonos de Pagos de Indemnización, BPI) y del 50% a los intereses de CENI´s.
–Gravar las transacciones inmobiliarias con el IVA, conservando un techo exento de cien mil dólares.
–Incrementar la alícuota del ISC –en correspondencia a la media centroamericana– que grava los licores, tabaco y vehículos de lujo.

Regresividad e inequidad fiscal



Tres elementos de análisis son esenciales para comprender la preocupante situación de desventaja en que el sistema fiscal coloca a los más humildes:

* Nicaragua designa 3.64% del ingreso nacional al sector social más pobre, mientras al decil poblacional más rico se dirige 62.4% del mismo. Estas brechas en la repartición social del ingreso aumentan drásticamente por efectos de la tributación. En cifras, lo anterior se refleja con el asenso del índice de Gini (coeficiente macroeconómico utilizado para medir la disparidad en la distribución del ingreso entre los diferentes grupos económicos) desde 0.5 antes de impuestos a 0.69 después de aplicarlos, tomando en cuenta que un mayor coeficiente determina una mayor desigualdad.

* La fuente por excelencia de recaudaciones en la última década es la imposición indirecta que grava el consumo; 80% del pastel recaudatorio es aportado por IVA, ISC y aranceles, mientras sólo 20% o menos proviene de la imposición directa que grava la ganancia través del IR. Por el contrario, lo ideal sería que el IR financiara la mayor parte de la percepción tributaria, ya que es un impuesto estructurado teóricamente para gravar con mayor fuerza a quienes ostentan mayor capacidad financiera.

Sin embargo, en la práctica nuestro sistema impositivo es totalmente regresivo y discriminatorio, debido a que los sectores más pobres están soportando –proporcionalmente a su ingreso– un porcentaje de impuestos superior al que sostienen los estratos de mayores ingresos. En concreto, el sector poblacional más rico paga hasta 26.7% menos de su deuda fiscal, mientras el sector de menores ingresos asume hasta 116.9% más que su obligación tributaria. Lo anterior es consecuencia del discriminatorio destino de los incentivos fiscales. Es injusto, por ejemplo, que el IR está afectando más duramente al asalariado a través de retenciones (60% del aporte del impuesto), mientras los dividendos o capital de los accionistas empresarios está exento (contribuyendo únicamente el 40%).

A este punto, no sólo provoca alarma la débil generación de ingresos, sino la inmensa inequidad en quién contribuye más al sistema. El dilema está en percibir más con una estrategia no excluyente ni discriminatoria, por lo cual son admisibles aún las decisiones que generen relativa pérdida recaudatoria, siempre y cuando el saldo neto indiscutible sea el incremento de la equidad fiscal.

La necesidad de desmantelar los beneficios tributarios se hace más urgente al abordar este significativo desgaste social; y algunas medidas adicionales que también pueden contribuir al objetivo son:

– Autorizar la deducción personal de ciertos costos al asalariado (por ejemplo, gastos médicos o número de hijos dependientes), considerando que somos uno de los pocos países de América Latina sin este beneficio.
– Actualizar la tarifa progresiva del asalariado, duplicando su techo exento de 50 mil córdobas vigente desde 1997.
– Instaurar la modalidad de tarifa progresiva para las personas jurídicas en sustitución de la alícuota única, de tal forma que las empresas tributen de acuerdo a sus niveles de renta.
– Gravar los dividendos de los socios.

Renovación legal e institucional



Finalmente, el diseño del plan legislativo fiscal del nuevo quinquenio de gobierno es elemental, siempre y cuando tenga en cuenta que:

Su espíritu debe dar preeminencia al elemento jurídico, definiendo un modelo estable que no admita manipulaciones ni continuas modificaciones a los aspectos legales en él determinados. También es preciso que el régimen impositivo aplicable a las actividades sensibles o productos clave de la economía, como el petróleo y sus derivados, sea intocable.

Otra novedad de la reforma debe apuntar hacia la simplificación burocrática del sistema, estableciendo pocos tributos y respectivas alícuotas, que aseguren equivalencia entre rentabilidad y costo de recaudación, además de normas y procedimientos muy claros y sencillos, para facilitar su comprensión y cumplimiento. Disposiciones operativas puntuales que pueden materializar este aspecto serían, por ejemplo:

– Publicar un texto único de cada norma original con sus modificaciones incluidas luego de cualquier reforma legal de importancia.
– Consolidar la treintena de normativas previstas en el Código Tributario en una sola publicación de tipo reglamentario que evite las divulgaciones fragmentarias.
– Reducir los estratos de Cuota Fija de 300 que aplican discrecionalmente en la actualidad a 5, evitando fi ltraciones de categorías superiores dentro del régimen simplificado.
–Modernizar los formularios de declaración, determinando que todo reporte periódico de retención del IR e IVA sea mensual, no quincenal.

El ajuste debe armonizarse en el marco superior de una estrategia nacional de desarrollo, con los referentes impositivos del entorno centroamericano, para lograr la compatibilización de las regulaciones tributarias regionales. Siguiendo esta línea, actualmente se trabaja a nivel regional en la creación de un Código de Conducta Voluntaria que establece normas éticas básicas en cuanto a incentivos fiscales para evitar conflicto entre países por la captación de la inversión extranjera.

Con el fin de promover la preservación del tema ambiental, la reforma tributaria debe castigar los excesos en esta materia, a través de gravámenes orientados a las actividades con efectos ambientales negativos.

Por el lado del ingreso es necesario que la reforma reduzca los impuestos con destino específico, por ejemplo, no aplican intenciones de gravar el combustible con un nuevo impuesto para subsidiar al transporte público, ya que estos esquemas impactan la estructura financiera del Estado, creando tensiones fiscales insostenibles.

De repasar el estado actual del sistema de impuestos que en términos de eficiencia y equidad fiscal existe hoy en la tributación nacional, y habiendo planteado los argumentos que evidencian a nuestro país como el caso centroamericano más dramático de rigidez en el sistema impositivo, se hace evidente que una asignatura aún pendiente de resolver es la débil conciencia y la política anárquica en el manejo de las finanzas públicas.

En este contexto, la ocasión es propicia para la implementación de una realista reforma tributaria que transforme los elementos de fondo del sistema e imprima equidad y sostenibilidad a las finanzas públicas, procurando el desarrollo con sentido de justicia social.

Con estas inquietudes trato de entregar a mi país la visión de un cambio impositivo con significativas características de integralidad, cuya implementación sea posible social y financieramente para reactivar con éxito la crisis de nuestra fiscalidad. Pero mi propuesta será en vano si antes no se comprende que el manejo de los impuestos es la lupa a través de la cual se percibe el estado de salud de una nación, y en países como el nuestro es el medio que genera las mayores desigualdades sociales. Por lo cual, no existe mejor manera para que un nuevo gobierno reaccione a las necesidades de su pueblo, que emprender un cambio cualitativo en lo fiscal, que honre el rostro humano de los impuestos y herede un sistema más progresivo, donde entere más el que más posee.


*La autora es Abogada especialista en materia fiscal.


Arriba     Imprimir     Enviar a un amigo     Comentar

Comentarios

Comentar
Nombre: *
Email: *
Comentarios: *
Verificación: *





 

  Blogs | El Observador (ver más)
Ante la cotidiana realidad de ser pobres
Gilda Charlotte Sánchez Padilla
Doble Motivo para Celebrar!!!
Juan Ignacio Martínez
¿Centellas de luz al final del túnel?
Alejandro Martínez Cuenca, PhD



Lo más escrito


Lo más leido Lo más comentado Lo más enviado