24 de Abril 2007 - Managua, Nicaragua

Prueba de texto q aumenta


FotoJuan R. Roque / Arlen Cuadra

Hoy por hoy, la pobreza se vive, se siente, se percibe en el ambiente. La pobreza en Nicaragua es una situación que ya no debe contemplarse como una “crisis” o una situación coyuntural como efecto de alguna política económica errónea, sino más bien, que es una condición estructural, producto de varias etapas de un proceso histórico en lo político, económico y social del país.

En ese sentido, el enfoque de reducción de la pobreza es el que gobiernos anteriores han establecido, siguiendo los lineamientos de organismos internacionales, a través de planes y estrategias que contemplan acciones para disminuir el número de nicaragüenses que viven bajo la línea de pobreza, con resultados cuando menos ambiguos.

El nuevo gobierno ha expresado que no seguirá implementando los programas de las administraciones anteriores y ha dado a conocer nuevos lineamientos para el combate contra la pobreza. La iniciativa se conoce como “Hambre cero” y se echó a andar, oficialmente, este 4 de mayo en la zona de Raití, Bocay. Pero, la pregunta que todos los sectores se formulan, incluyendo El Observador Económico es: ¿Podrá esta nueva estrategia ser más efectiva?

En esta edición, El Observador Económico realiza un análisis de los resultados de las estrategias anteriores y las posibles perspectivas de cara al actual gobierno, con el apoyo del economista Néstor Avendaño, quien es el responsable directo de varios documentos evaluativos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, que se han venido elaborando a partir del 2003.

Lo que ya es historia…



Nicaragua, un país cuya condición de nación es crítica en materia de pobreza humana, producto fundamentalmente de la eterna crisis del agro, la etapa bélica y post – bélica, así como de los efectos que ocasionaron los programas de Ajuste Estructural que se implementaron en el país, en el marco de la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), promovida por el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) para la condonación de deudas externas. Estos dos organismos, a septiembre de 1999, concensuaron ciertos parámetros que un país elegible de esta iniciativa debía cumplir, entre ellos, la definición y puesta en marcha de estrategias de lucha contra la pobreza recogidas en un solo documento y con una amplia participación de la sociedad civil.

Estos documentos debían cumplir con cuatro objetivos que se pueden resumir así: a) fortalecer la identificación de estrategias de lucha contra la pobreza, b) ampliar la protección a los grupos más vulnerables, c) mejorar la coordinación entre los organismos de desarrollo y; d) concentrar el análisis, el asesoramiento y los recursos financieros de la comunidad internacional en el logro de metas de reducción de pobreza.

Estos organismos internacionales buscaban promover la inclusión de los sectores vulnerables al proceso de planificación, análisis y resultados esperados de una estrategia consensuada con todos los sectores nacionales. De igual forma, proponían la realización de un proceso de consulta como elemento metodológico y práctico para el buen desenvolvimiento de la operatividad de la estrategia.

Con respecto al proceso de consulta, en Nicaragua se pueden identificar dos etapas: la primera, cuando se realizó a través del Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES) y que culminó en Julio del 2000, criticándose que fue un proceso restringido a liderazgos de organizaciones, pero sin una consulta a sectores y territorios vulnerables, salvo algunos casos esporádicos de organizaciones con influencias y presencia en algunos territorios.

La segunda, cuando no hubo ningún proceso de debate para la retroalimentación del documento, argumentando el gobierno que éste no era un documento definitivo y que previo a la publicación del texto (previsto para diciembre del año 2000), se podían ir incorporando dichas inquietudes. Esto nunca sucedió.

Fue en esas condiciones en que surgió un programa de mediano plazo conocido como Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP) en el 2001, en procura de: a) lograr el crecimiento económico, b) mejorar la inversión en capital humano, c) la protección de los grupos más vulnerables y d), alcanzar la gobernabilidad y el desarrollo institucional.

Este documento permitiría a Nicaragua calificar en el marco de la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), para la condonación de deudas externas. Sin embargo, cabe señalar que aunque el documento tuvo una buena acogida en el ámbito internacional, éste nunca fue consensuado debidamente con los otros actores del ámbito doméstico para su aprobación y respaldo.

Parafraseando una de las conclusiones de un documento evaluativo del ISS 2003: “…la ERCERP no parece ser el marco más idóneo y viable en el mediano plazo para reducir la pobreza. Sigue haciendo falta discutir una política económica que impulse el crecimiento económico del país y lo oriente hacia los sectores en los cuales el impacto sobre la pobreza sea máximo.”

En el año 2003 y 2004, bajo el mandato del ex – presidente Enrique Bolaños y en medio de uno de los momentos de mayor aislamiento y debilidad por no contar con el apoyo de su partido que lo llevó al poder (PLC) ni del partido opositor (FSLN), el Ejecutivo diseñó y lanzó oficialmente el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PNDO), más enfocado hacia incrementar la productividad y competitividad de los sectores productivos que a una estrategia de reducción de la pobreza, sobre la concepción explícita del “derrame”, que para disminuir la pobreza se necesita un mayor crecimiento económico.

Según Néstor Avendaño: “…el PND fue disfuncional desde un inicio, al no contar con el apoyo de los agentes económicos ni de la Asamblea Nacional”, aunque pese a eso, reconoció también que: “…el PND resultó ser un excelente diagnóstico de la situación económica y social del país.”

ERCERP y PND, estrategias sin resultados



El 23 de enero del año 2004, el entonces presidente Enrique Bolaños anunció que Nicaragua había alcanzado el punto de culminación de la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), lo que significaba el alivio del 84% de la deuda externa. Como parte de su discurso calificó ese momento como “un hito en la historia del país, porque podría generar el despertar económico y el inicio de la prosperidad”.

Pero, la ERCERP y el PND no cumplieron con las expectativas de sus creadores por la falta de una incorporación y participación de los agentes económicos (gremio de productores), así como la ausencia de un respaldo político en el seno de la Asamblea Nacional, en gran parte debido al distanciamiento entre ambos poderes (Ejecutivo y Legislativo), situación que provocó en gran parte el fracaso de ambas estrategias.

Al entrar a la HIPC, Nicaragua percibió fondos para financiar la reducción de la pobreza. Sin embargo, estos fondos no tuvieron el impacto esperado en lo referente a la disminución de la misma. La causa principal, según el economista Néstor Avendaño, fue que “el alivio interino obtenido en el marco de la iniciativa para países pobres altamente endeudados fue desviado de los proyectos dirigidos a reducir la pobreza al pago de la deuda interna, por lo que no se lograron los objetivos planteados por el G-7”.

Según sus cálculos, “…dejamos de pagar US$ 1,048 millones de dólares en el período de Bolaños, de los cuales US$ 589 millones de dólares fueron desviados de proyectos de reducción de la pobreza con el aval del FMI para el pago de una onerosa deuda pública interina y también para acrecentar las disponibilidades del Gobierno Central en el Banco Central, con el fin de proteger la posición de las reservas internacionales netas oficiales, es decir casi un 60% del alivio no fue para reducir la pobreza”.

Por su parte, el PND operativo surge como una fusión entre la ERCERP y el PND, pero siguió caracterizado por las políticas neoliberales, las que plantean que la economía sufrirá un ¨derrame¨ de recursos en el que todos se beneficiarían. Si bien existió todo un proceso de consulta efectiva para el PND Operativo, estas consultas no fueron dirigidas hacia las hipótesis iniciales que sustentaban el PND y las cuales eran sumamente debatibles. (Ver cuadro 1)

Según Avendaño, datos de la Encuesta de Medición del Nivel de Vida del 2005 del INIDE (antiguo INEC), se estima que el 14.3% de los jóvenes no tienen ningún grado de preparación escolar y sólo un 12% logra culminar sus estudios universitarios. Por otro lado, el 65.3% de la población que trabaja en el sector informal, sólo han culminado su educación primaria o no tienen preparación alguna.

Estos bajos porcentajes de escolaridad entre la población son un indicador que refleja el bajo nivel de vida de los nicaragüenses, por lo tanto el país no cuenta con el capital humano adecuado para generar valor agregado. Avendaño asegura que: “…sin mano de obra calificada, el país no va a generar empleo productivo, consolidando un círculo vicioso de pobreza.” Así mismo que, “…los fondos dirigidos al pago de la deuda pudieron ser destinados a educación, porque es ésta la herramienta fundamental para el desarrollo económico de cualquier país”.

Por otra parte, en materia de salud --otro de los elementos indispensables para el desarrollo-- se necesitan de centros de atención con la infraestructura y abastecimiento de medicamentos adecuados. Una población económicamente activa y con problemas de salud, se traduce en mayores costos para el país, tanto en términos de pérdida de trabajo productivo como mayores gastos en protección social.

Algunos estudios del Banco Mundial sobre la pobreza en Nicaragua afirman que el gasto social no es suficientemente dirigido a los pobres. Además, un 47% del gasto en reducción de pobreza beneficia a los no pobres, lo cual agrava la situación aún más.

¿Nuevas estrategias o más de lo mismo?



El fenómeno de la pobreza es multidimensional y no se debe pensar que darle solución a un problema puntual es la solución, tal es el caso del programa “Hambre cero”, enfocado a reducir el hambre en los sectores más pobres del país (alrededor del 30% de la población). Según Avendaño: “éste no es un programa de política social, porque sólo se enfoca en un tema específico y no abarca los otros elementos de la política social, como son la Educación y la Salud, que son los ejes de acción más representativos”.

Asimismo, hace énfasis en que “el actual Presidente de la República tiene la idea de que un crecimiento económico pro-pobre está asociado sólo a una variable económica: otorgar créditos a los pobres. Esta premisa es una posición equivocada, pues la historia indica que a pesar del sinnúmero de créditos que se han otorgado, somos uno de los países mas atrasados del mundo”, señala el economista.

Para efectos de un Plan efectivo, recomienda que sea de vital importancia contar con un amplio programa de consultas, basado en la realidad del país y que cuente con el respaldo político necesario. “El Hambre Cero” más allá de un lema, debe ser un programa que aúne una buena cantidad de proyectos de política social.

Los retos que quedan y los vacíos por llenar



El sinsabor que dejan los años de ERCERP y PND, así como su subsiguiente Operativo, es la de estrategias que se definen con objetivos específicos cortoplacistas y sin el amplio consenso de sectores importantes dentro de nuestra sociedad. Y por tanto, con una muerte anunciada.

Si revisamos los datos de las Encuestas de Medición de Niveles de Vida (EMNV) de 1998, y con los cuales el gobierno de ese entonces se encontró para formular la ERCERP, eran de 47.9% la estimación de pobres y de 17.3% los nicaragüenses que se encontraban en pobreza extrema. Siete años después, aún con la implementación de la ERCERP, el PND y su Operativo, Avendaño señala que: “la EMNV del 2005 registra que los pobres en Nicaragua continúan siendo 48.3% y 17.2% los que se encuentran en la extrema pobreza”, es decir, los indicadores se han mantenido inamovibles y para mayor preocupación, en términos absolutos existen más pobres hoy en Nicaragua, ya que la población ha crecido en estos mismos siete años.

Es por tal razón que no podemos afirmar que Nicaragua contó alguna vez con un programa para la reducción de la pobreza realmente efectivo, puesto que tanto la ERCERP y el PND fueron disfuncionales en el cumplimiento de sus metras. De igual manera, no se puede afirmar con seguridad que actualmente el país cuente con una estrategia que brinde respuestas a los problemas crónicos de pobreza.

Cada nuevo gobierno es un nuevo comienzo, otro tiempo para repensar un nuevo plan para combatir la pobreza, mientras tanto los pobres siguen aumentando y buscando por si mismos estrategias individuales para su propia sobrevivencia, como la migración. Siendo así, si no se pone un límite a esto, por un buen tiempo Nicaragua seguirá produciendo más pobres y más mano de obra barata para otros países.