24 de Abril 2007 - Managua, Nicaragua

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FotoIvonne Acevedo


El manejo de las finanzas públicas implica una serie de retos para el Estado, ya que teóricamente se canalizan los recursos disponibles a los sectores que más lo necesiten. Para ello, se utilizan una serie de instrumentos de planificación, como el Presupuesto General de la República (PGR).

Sin embargo, la volatilidad del entorno económico y la necesidad de mayor transparencia en el uso de los recursos, han originado nuevas prácticas y procesos para la conducción estratégica del Estado.

El Presupuesto Plurianual o Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP), es un instrumento para la administración política de las finanzas públicas, que se utiliza para la estabilización económica, así como la asignación de recursos para la provisión de bienes y servicios públicos.

El MPMP en Nicaragua



A nivel internacional existen experiencias de países como Australia, Brasil, Suecia y Estados Unidos, entre otros, que desde hace décadas han implementado presupuestos plurianuales que complementan los presupuestos anuales con el objetivo de prever el financiamiento de los gastos a futuro, orientándolos a la política fiscal y a los nuevos programas del gobierno.

Para el caso de Nicaragua, el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) es un anexo al PGR de los años 2008 y 2009, según lo establece la Ley No. 550, Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario. Este instrumento parte de los objetivos y metas incorporados en el Programa Económico y Financiero del Gobierno (PEF) de agosto 2007 y del Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) presentado a mediados del corriente año. El MPMP presenta una distribución indicativa de los recursos financieros del Estado entre las instituciones públicas en el período del 2008-2010.

El MPMP permite conocer la situación y dinámica de las cuentas públicas más allá de la coyuntura, facilitando la realización de correcciones en caso de que fuesen necesarias. De esta manera, en el período de tres años que se estableció para el MPMP, se pueden controlar las iniciativas que incrementen considerablemente el gasto o se estimulan actividades para incrementar la ejecución y así cumplir con los objetivos previstos.

Asimismo, la implementación del MPMP es una referencia para establecer objetivos, prioridades y necesidades de financiamiento en el mediano plazo con los organismos internacionales y la comunidad donante.

Adecuándose a la economía



Las proyecciones de recursos públicos se fundamentan en el comportamiento de la economía e inciden en el ingreso disponible, el consumo y la inversión pública, así como en el servicio de la deuda pública, las transferencias al sector privado y el déficit o el superávit fiscal.

El comportamiento esperado de los precios tiene su repercusión en el presupuesto público, tanto en ingresos como gastos; las previsiones sobre importaciones y exportaciones se reflejan en la recaudación y las tasas de interés esperadas en el servicio de la deuda pública. En consecuencia, las estimaciones macroeconómicas son la base sobre las que se asientan las previsiones presupuestarias del sector público. A su vez, las estimaciones del PIB permiten calcular las magnitudes de gastos, ingresos y resultado en relación al mismo.

El MPMP de Nicaragua contiene información básica sobre las proyecciones de las distintas variables macroeconómicas para el período 2008-2010, así como las principales consideraciones y lineamientos de políticas económicas y presupuestarias. Además, presenta un análisis de sostenibilidad de la deuda pública.

Otro elemento que se incorpora es el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), el cual es el primer paso para elaborar el MPMP, ya que incluye los objetivos de la política fiscal y una estimación de mediano plazo para el Balance Fiscal del Gobierno Central, a partir del cual se fijan los créditos presupuestarios totales.

Finalmente, contiene la asignación de recursos en las diferentes entidades, de acuerdo a las prioridades estratégicas. El Marco de Gasto Sectorial de Mediano Plazo (MGSMP), desagrega a nivel de programas y proyectos, y especifica las metas y resultados, consistentes con el programa de gastos presupuestados.

Los baches en el camino



La planificación de un MPMP es necesaria para trazar un marco de acción para los gobiernos, considerando el impacto macroeconómico de las medidas gubernamentales, pero implica costos para su implementación ya que es necesario capacitar a los funcionarios de las instituciones estatales para que implementen esta herramienta. En este aspecto el Gobierno ha implementado un programa de capacitaciones para que las unidades encargadas de elaborar los presupuestos anuales también realicen las proyecciones en el mediano plazo.

Asimismo, el MPMP como todo presupuesto responde a una estructura preestablecida de políticas, conocimientos técnicos y pronósticos sobre el comportamiento de algunas variables claves, que a medida que transcurre el tiempo sufren alteraciones. Cuando más incertidumbre se presenta en el contexto nacional e internacional, las previsiones y prioridades están sujetas a cambios significativos.

Por otro parte, las previsiones presupuestarias se desactualizan rápidamente cuando el gobierno opera en un ambiente inestable, ya sea por razones de debilidad institucional, inflación, excesiva fragmentación de las posiciones políticas, falta de consensos básicos sobre las políticas de Estado, alta vulnerabilidad a los shock externos, etc. En este contexto, se producen cambios bruscos, con alto impacto expansivo, que erosionan principalmente los gastos.

El MPMP tendría que ser implementado en todas las instancias del Estado, desde las instituciones gubernamentales hasta los gobiernos locales. Sin embargo, Gilberto Lindo, asesor técnico de la Asociación de los Municipios de Managua (AMUNIC), plantea que a pesar de que las municipalidades están obligadas a elaborar presupuestos plurianuales que les permitan articular el proceso de planificación de la administración pública en el mediano plazo, en la práctica todavía no se aplican.

Existen algunas experiencias de alcaldías que elaboran un presupuesto de la inversión pública cuatrianual, pero en general éste es otro elemento que deben implementar todos los gobiernos municipales. Esto implica un alto nivel de coordinación entre las localidades y todas las instancias del Estado, por lo que requiere de una participación activa para que se lleguen a acuerdos interinstitucionales en función de las prioridades que se establezcan.

En lo que respecta al PNDH que contiene la nueva estrategia socioeconómica y el nuevo modelo de participación social, del cual parte el MPMP, todavía no cuenta con el apoyo de todos los actores involucrados, ya que presenta algunas discrepancias entre las políticas, programas y el modo de participación que influyen en la programación de mediano plazo.

Finalmente, la sub ejecución presupuestaria, principalmente del gasto de capital, que al mes de septiembre representó el 57.7%, influye significativamente en el MPMP ya que se tienen que tomar medidas correctivas para estimular la inversión pública. Es así que el plan de inversión pública, el Presupuesto anual y el MPMP tiene que tener consistencia para que se ejecuten los gastos de acuerdo a las prioridades.

Recuadro
Características del Presupuesto Plurianual



*Una política fiscal que señale a mediano plazo la senda de los agregados públicos.

*Pronósticos macroeconómicos de mediano plazo y estimaciones de presupuestos venideros presentados al Congreso Nacional cada año.

*Un proceso de preparación del presupuesto que incluye previsiones para los ejercicios futuros.

*La asignación de recursos a las áreas cubre varios años, se compatibiliza globalmente y es punto de partida de presupuestos futuros.

*Aprobación legislativa de las previsiones para el año base, en concordancia con el carácter anual del presupuesto nacional.

Fuente: Boletín de lecturas sociales y económicas. UCA-FCSE. No. 34